Où l’on s’aperçoit qu’une note de l’administration de l’été dernier vient ajouter à l’imbroglio du mesurage des parkings desservant un magasin ou un ensemble commercial. Jusqu’ici, la loi Alur, le ministère et le Conseil d’Etat avaient chacun donné leur interprétation… Ce qui faisait déjà beaucoup ! Les fonctionnaires de la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (Dhup) en remettent une louche : entre autres interprétations, les aires de livraison, comme les pistes de drive entrent dans la surface de stationnement. Nous en sommes là… pour l’instant !
Par Me Antony Dutoit, avocat au Barreau de Paris (Antony Dutoit Avocat)
En 2014, la loi Alur a modifié le Code de l’urbanisme et a imposé de réduire la superficie des emprises affectées aux espaces de stationnement des nouveaux équipements commerciaux soumis à autorisation d’exploitation commerciale. Plus précisément : d’une fois et demie la surface de plancher des bâtiments affectés au commerce, ces surfaces au sol des aires de stationnement sont abaissées à 75 % de la surface de plancher des constructions commerciales. L’objectif affiché est de limiter la consommation d’espaces et l’imperméabilisation des sols.
Ces dispositions figuraient à l’origine à l’article L. 111-6-1 du Code de l’urbanisme. Elles sont désormais codifiées à l’article L. 111-19. Cela ne paraîssait pas si compliqué, mais la rédaction de ces articles allait véhiculer des interprétations très différentes. Tout dépend qui est à la manœuvre : les ministères ou le Conseil d’Etat.
Un article : trois interprétations
Aux termes de l’article L. 111-19 du Code de l’urbanisme dans sa rédaction actuelle : «Nonobstant toute disposition contraire du plan local d’urbanisme, l’emprise au sol des surfaces, bâties ou non, affectées aux aires de stationnement annexes d’un commerce soumis à l’autorisation d’exploitation commerciale prévue aux 1° et 4° du I de l’article L. 752-1 du Code de commerce et à l’autorisation prévue au 1° de l’article L. 212-7 du Code du cinéma et de l’image animée, ne peut excéder un plafond correspondant aux trois quarts de la surface de plancher des bâtiments affectés au commerce. Les espaces paysagers en pleine terre, les surfaces des aménagements relevant de l’article L. 3114-1 du Code des transports, les surfaces réservées à l’auto-partage et les places de stationnement destinées à l’alimentation des véhicules électriques ou hybrides rechargeables sont déduits de l’emprise au sol des surfaces affectées au stationnement. La surface des places de stationnement non imperméabilisées compte pour la moitié de leur surface.»
Ce sont les termes «aire de stationnement» qui ont engendré des difficultés d’interprétation entre l’administration et le Conseil d’Etat. Il est vrai que le Code de l’urbanisme les emploie parfois pour décrire toute la nappe de parking et parfois pour désigner une place de parking (voir par exemple les articles L. 111-20 et L. 151-35 du Code de l’urbanisme). Dans le texte précité, il semblait ne pas faire de doute qu’il devait s’agir de l’ensemble de la surface du parking incluant notamment les voies d’accès et de dégagement.
C’était en ce sens que le ministère du Logement s’était prononcé… jusqu’à un accrochage avec le Conseil d’Etat.
D’une note ministérielle
Après l’adoption de la loi Alur et la modification de l’article L. 111-6-1, le ministère du Logement et de l’Habitat durable avait rédigé une note «Application des mesures issues de la loi Alur en matière de limite des surfaces de stationnement des commerces» afin de préciser les surfaces devant être incluses dans l’aire de stationnement. Il considérait alors que cette aire était bien distincte et plus large que les seules places de stationnement.
En effet, cette note concluait notamment que toutes les surfaces de stationnement, voirie et cheminements piétons ayant une double fonction, devaient également être comptabilisées dans l’aire de stationnement. De la sorte, la voirie servant à la fois aux clients pour accéder aux places de stationnement et aux camions pour livrer devaient être incluses dans le calcul de l’emprise de l’aire de stationnement. Il en était de même des cheminements piétons situés à l’intérieur de l’aire de stationnement. Cette note comprenant un schéma explicatif se présentant ainsi (voir schéma 1).
Sur ce schéma, l’aire de livraison qui était mutualisée avec le parc de stationnement se trouvait exclue du calcul de l’air de stationnement. Cette note et les méthodes de calcul proposées étaient très largement employées par l’administration et par les pétitionnaires.
D’un arrêt de la Haute juridiction
Le Conseil d’Etat était venu contredire cette interprétation du ministère. Son arrêt du 7 mars 2018 (n° 404079) avait une lecture beaucoup plus souple que celle du ministère en se concentrant sur les places de stationnement. Le rapporteur public indiquait alors pour ce projet à l’enseigne Lidl que tout allait «bien, et largement : surface commerciale de 1 941 m2 , surface de stationnement de 36 m2 en enrobé et 826,78 m2 en non imperméabilisés».
«15. Considérant, en sixième lieu, qu’aux termes de l’article L. 111-19 du Code de l’urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : «Nonobstant toute disposition contraire du plan local d’urbanisme, l’emprise au sol des surfaces, bâties ou non, affectées aux aires de stationnement annexes d’un commerce soumis à l’autorisation d’exploitation commerciale prévue aux 1° et 4° du I de l’article L. 752-1 du Code de commerce et à l’autorisation prévue au 1° de l’article L. 212-7 du Code du cinéma et de l’image animée, ne peut excéder un plafond correspondant aux trois quarts de la surface de plancher des bâtiments affectés au commerce. Les espaces paysagers en pleine terre, les surfaces des aménagements relevant de l’article L. 3114-1 du Code des transports, les surfaces réservées à l’auto-partage et les places de stationnement destinées à l’alimentation des véhicules électriques ou hybrides rechargeables sont déduits de l’emprise au sol des surfaces affectées au stationnement. La surface des places de stationnement non imperméabilisées compte pour la moitié de leur surface» ; qu’il ressort des pièces du dossier que la surface de plancher de la construction projetée étant de 1 941 m², une surface de 1 455 m² pouvait être affectée aux aires de stationnement ; que la surface des aires de stationnement enrobées est de 34 m² et que la surface des aires de stationnement non imperméabilisées est de 826,78 m² ; que, par suite, les surfaces affectées aux aires de stationnement devant être prises en compte pour l’application des dispositions en cause sont de 447,39 m² ; que le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 111-19 du Code de l’urbanisme ne peut, par suite, qu’être écarté».
Ainsi, en sens inverse du ministre, le Conseil d’Etat ne prenait en compte que les surfaces correspondantes aux places de stationnement. Avec cette décision, il existait un risque de dérapage, tant il permettait la réalisation d’aires de stationnement consommatrices d’espaces, favorisant l’imperméabilisation et globalement beaucoup moins compactes.
Pourtant, il paraîssait que le législateur, qui avait recherché à limiter la consommation d’espace de parking, voulait surtout considérer l’ensemble de l’espace afférant aux stationnements des véhicules des clients des équipements commerciaux et non seulement les emplacements de ce parking. En excluant notamment toutes les voiries, le Conseil d’Etat creusait l’écart avec le ministère et semait au passage les administrations et les pétitionnaires qui essayaient de suivre.
A l’été 2023, Mme Annaïg Le Meur, députée du Finistère, a relevé cette contradiction entre la note du ministère de l’Habitat durable et l’arrêt précité du Conseil d’Etat (voir QE n° 10502, réponse à Annaïg Le Meur [Renaissance – Finistère], JOAN du 31 octobre 2023). A l’Assemblée nationale, elle posait une question au ministre de la Ville et du Logement. Cette question et la réponse qui s’en sont suivies sont sans doute à l’origine de la nouvelle note de la Direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (Dhup) du mois de juillet 2024.
D’une note de la Direction de l’habitat
Cette note aurait pu venir mettre fin à la différence d’interprétation précitée en indiquant simplement laquelle était la bonne. Elle aurait apporté une réponse à la question légitime de Mme la députée du Finistère et aurait fait disparaître les obstacles de ce gymkhana. Cette direction a préféré proposer sa propre interprétation du texte de l’article L. 111-19 du Code de l’urbanisme, quitte à revenir sur ce qui pouvait sembler acquis dans la note du ministère du Logement. Attachez vos ceintures, la note de la Dhup se présente comme un nouveau code du parc de stationnement.
Une bonne chose : elle souhaite mettre fin au débat en affirmant que l’article L. 111-19 a toujours eu vocation à limiter la surface des stationnements dans leur ensemble, c’est-à-dire au sens du «parking» ou du «parc de stationnement» et non seulement à la surface des «places de stationnement». A l’instar de la première note du ministère du Logement durable, la Dhup s’est attelée à détailler les surfaces à prendre en compte pour déterminer l’emprise de l’aire de stationnement.
Cette note fait le plein de nouveautés et propose notamment d’inclure :
– les places de stationnement imperméables, y compris pour vélos (dont enrobé drainant) ;
– les aires de livraison imperméables, y compris pour vélos (dont enrobé drainant) ;
– les voies qui desservent uniquement les espaces dédiés au stationnement ou à la livraison mentionnés ;
– les cheminements piétons ou dédiés aux modes doux internes à l’aire de stationnement,
– les places de stationnement destinées à l’alimentation des véhicules électriques ou hybrides rechargeables pré-câblées mais qui ne sont pas utilisable en l’état pour recharger des véhicules électriques.
Elle enfonce encore, non pas l’accélérateur, mais le clou en traitant des drives. Alors même que ces équipements ne sont pas visés aux 1° et 4° du I de l’article L. 752-1 du Code de commerce, la note de Dhup indique que «les drives adossés à un commerce ou ensemble commercial sont soumis aux dispositions de l’article L. 111-19 dès lors que le commerce ou ensemble commercial est soumis à Aec en application du 1° ou 4° de l’article L. 752-1.
Dans ce cas, les pistes de ravitaillement sont considérées comme des «places de stationnement» et soumis aux mêmes règles de pondération. La note ajoute même que l’article L. 111-19 du Code de l’urbanisme s’applique à la création ou extension d’un commerce, d’un ensemble commercial ou d’un cinéma. Or, à la lettre, cet article ne vise pas les extensions. Cette note de la Dhup comporte, en annexe, un schéma, qui revient sur plusieurs des principes qui avaient été posés par le ministère du logement durable (voir schéma 2).
Ainsi, l’aire de livraison se trouverait désormais incluse dans l’aire de stationnement. Le point de retrait (le drive) fait également son entrée dans cette aire. Avec la Dhup comme nouveau pilote, les pétitionnaires vont devoir s’attacher à chasser les mètres carrés d’emprise inutiles… Sauf nouveau contre-braquage, cette direction vient de donner un nouveau coup de frein à la réalisation des aires de stationnement de plain-pied.
