La loi de simplification de l’économie a fait naître d’immenses espoirs chez les opérateurs de commerce et d’immobilier commercial.
La voici à la Chambre ! Il serait dommage de les décevoir. Car le chemin qui conduit à la ratification d’un texte est encore long, et d’autant plus en plein brouillard hivernal. Me Emmanuelle Jouvin livre ici une analyse critique au sens philosophique du terme, des dispositifs intéressant l’urbanisme : droits de recours, ventilation des surfaces d’un ensemble commercial, transferts de surfaces, y compris temporaires, dans les Zae et entrées de ville, motivation des avis de la Cnac ; donnant des d’efficacité. Revue de détail.
Par Me Emmanuelle Jouvin, avocate à la Cour (Adden avocats)
Adoption du projet de loi de simplification de la vie économique par le Sénat : on ne l’attendait plus ! On le croyait définitivement abandonné, car il était initialement prévue le 11 juin, soit deux jours après la dissolution de l’Assemblée nationale. .. Mais, par un vote solennel du 22 octobre 2024, la Haute assemblée a fait renaître ce texte et avec lui les espoirs des praticiens de voir facilitée la législation de l’aménagement commercial.
Qu’en est-il en pratique ?
Certaines avancées c’est indéniable, mais une facilitation, c’est moins évident…
1. La limitation de l’intérêt à agir des concurrents
Le projet de loi prévoit de modifier l’article L. 752-17 du Code de commerce afin de limiter la saisine possible de la Commission nationale d’aménagement commercial (Cnac) par les concurrents, aux seuls professionnels justifiant être affectés «de manière directe et significative» par le projet.
Bien entendu, contrairement à ce qu’ont pu croire certains sénateurs (1), la mesure ne tend pas à limiter la possibilité pour les élus de saisir la Cnac et ensuite d’avoir accès au juge. Elle vise uniquement, comme l’a rappelé l’ex-ministre du Commerce Olivia Grégoire lors des débats, à limiter les recours dilatoires des concurrents, sans porter atteinte au droit au recours. Par extension, l’intérêt à agir des associations de commerçants est également limité aux seules associations représentant lesdits concurrents «affectés de manière directe et significative».
Est-ce que ce nouveau texte viendra infléchir la position du juge administratif pour qui la protection du droit au recours est sacrée et qui, à ce titre, est très souple dans l’appréciation de l’intérêt à agir des associations de commerçants en matière d’aménagement commercial (2)?
2. La ventilation des droits commerciaux au sein d’un ensemble commercial
Le texte proposé par le précédent gouvernement et inchangé sur ce point par le Sénat, a pour objectif affiché de permettre «la ventilation des droits commerciaux au sein d’un ensemble commercial pour faciliter tous les regroupements – déplacements de magasins au sein d’un centre commercial» (3), afin d’aider les propriétaires d’ensembles commerciaux à lutter contre la vacance en limitant les cas de soumission à autorisation d’exploitation commerciale.
Malheureusement, le texte adopté n’a rien de facilitant, bien au contraire puisqu’il restreint les possibilités actuelles alors que, en l’état des textes et de la jurisprudence administrative, les déplacements au sein d’un même ensemble commercial sont d’ores et déjà tout à fait possibles sans autorisation (4).
En effet, le principe en droit français est que tout ce qui n’est pas expressément interdit est autorisé. Ici, le législateur prévoit au contraire d’énumérer précisément les conditions dans lesquelles les opérations de restructuration prévues au sein des ensembles commerciaux seront exonérées d’autorisation. Ainsi : «Au sein d’un même ensemble commercial, le déplacement de surface de vente d’un ou plusieurs magasins de commerce de détail en activité vers un ou plusieurs magasins de commerce de détail dont les activités ont cessé depuis plus de trois ans n’est pas soumis à autorisation d’exploitation commerciale lorsque sont respectées les conditions cumulatives suivantes : 1° La surface de vente du magasin de commerce de détail réouvert est inférieure à 2 500 m2 ou à 1 000 m2 pour les commerces à prédominante alimentaire ; 2° La surface de vente totale de l’ensemble commercial n’est pas modifiée par cette opération ; 3° La réouverture du magasin de commerce de détail n’entraîne aucune modification de l’emprise au sol du bâtiment dans lequel il est situé.» La précision des termes retenus conduira à revenir sur les jurisprudences du Conseil d’Etat consacrant le fait que les droits d’exploitation commerciale sont attachés au foncier et non aux locaux dans lesquels ils sont exploités de sorte que tout déplacement est autorisé, même lorsque cela induit une modification de l’emprise au sol de la construction, dès lors que ce déplacement à lieu sur la même unité foncière (5).
De même, en limitant la surface de vente issue du déplacement, le législateur ne tient donc pas compte de la possibilité de déplacer des droits issus de coques excédant largement ces surfaces. En théorie, cela devrait donc rendre impossible la division d’une grande surface non alimentaire, par exemple de 6 000 m², pour ouvrir 2 commerces non alimentaires de 3 000 m² alors même que, en l’état de la réglementation, une telle opération n’est pas soumise à autorisation au sein d’un ensemble commercial existant (6).
On est donc loin d’une mesure de facilitation pour les gestionnaires d’ensembles commerciaux. Au contraire, en ajoutant des conditions au déplacement de droits sur un même ensemble commercial, qui n’existent pas en l’état du droit applicable, le texte consacre un durcissement de la réglementation en contradiction avec les annonces faites par Bercy…
Le mieux étant finalement l’ennemi du bien, nous ne pouvons qu’espérer une suppression de cet article par l’Assemblée nationale plutôt qu’une réécriture qui risque de présenter les mêmes travers…
3. Les mesures destinées à faciliter la requalification des zones d’activités économiques et des entrées de ville
Deux articles, issus d’amendements gouvernementaux (n° 498 et 499) et liés aux travaux menés par la conférence de Bercy «Transformation des zones commerciales» (7), ont été ajoutés par le Sénat pour faciliter la mutation des zones commerciales d’entrée de ville.
a) Le premier consiste à créer un nouvel article L. 752-1-3 du Code de commerce permettant des transferts temporaires de surfaces de vente dans le cadre d’un projet de transformation d’une zone d’activité économique (Zae) : «Dans le cadre d’un projet de transformation d’une zone d’activité économique au sens de l’article L. 318-8-1 du Code de l’urbanisme, une surface de vente en exploitation peut être transférée temporairement sur un autre site sans être soumise à autorisation d’exploitation commerciale dans le respect des conditions cumulatives suivantes : 1° La surface de vente transférée ne dépasse pas la surface de vente autorisée dans l’autorisation d’exploitation commerciale initiale ; 2° L’opération n’engendre pas une artificialisation des sols au sens du neuvième alinéa de l’article L. 101-2-1 du même code ; 3° Le site occupé temporairement se situe dans la même zone d’activité économique que le site bénéficiant de l’autorisation d’exploitation commerciale initiale.
L’autorisation d’exploitation commerciale périme si plus de trois années se sont écoulées entre la fermeture et la réouverture à la clientèle du site bénéficiaire de l’autorisation initiale.
Le propriétaire du site occupé temporairement est responsable de l’organisation du démantèlement des éventuels aménagements et constructions réalisés pour permettre l’opération de transfert temporaire de surface de vente à l’issue du délai de trois ans prévu à l’avant-dernier alinéa du présent article».
Actuellement, à la différence du déplacement de droits au sein d’une même emprise foncière qui est exonérée d’autorisation d’exploitation commerciale, le transfert de surfaces de vente sur une autre unité foncière s’analyse comme la création de commerces de détail soumise à autorisation.
L’objectif de cette nouvelle disposition serait de permettre aux exploitants, pour réaliser des travaux de modernisation de leurs commerces s’inscrivant dans le cadre de la transformation d’une Zae, de transférer leur exploitation sur une autre emprise, mais toujours au sein de cette Zae, et ce sans autorisation à condition : de conserver la même surface de vente, de ne pas générer d’artificialisation et de ne pas maintenir l’exploitation plus de 3 ans, ce délai devant «suffire» à la réouverture du commerce initial modernisé.
Lors des débats au Sénat, a été évoquée la nécessité de circonscrire cette possibilité au transfert «d’une seule et même unité économique» (8). Il faut comprendre que l’objectif est uniquement de déporter temporairement une activité commerciale pendant la durée des travaux sans y apporter de modification.
Cette précision devrait être ajoutée au cours de la navette parlementaire.
b) Le second amendement adopté par le Sénat consiste à modifier l’article L. 303-2 du Code de la construction et de l’habitation de façon à étendre le champ des opérations de revitalisation de territoire (Ort) aux «entrées de ville» et aux «zones commerciales périphériques».
Dans sa lutte contre la «France moche», après avoir renforcé et facilité le recours aux Grandes Opérations d’Urbanisme (Gou) dans le cadre de la loi Industrie Verte (9), le législateur déploie maintenant une nouvelle arme à la main des collectivités : l’Ort «entrée de ville».
Il est vrai que, si les Gou offrent, depuis la loi Industrie Verte, un panel d’outils juridique permettant la mutation des entrées de ville, elles ont en principe vocation à ne concerner que des opérations d’envergure et, longtemps boudées, elles sont moins bien maîtrisées par les collectivités que les conventions Ort, auxquelles il est aujourd’hui largement recouru pour revitaliser les centres-villes.
Le recours à l’Ort «entrée de ville», voulue par les acteurs de commerces, ne peut donc être qu’une avancée positive.
On regrettera toutefois la superposition des dispositions législatives souvent source de complications et de confusions… La loi de simplification prévoit ainsi d’ajouter un nouveau VII sous l’article L. 752-2 du Code de commerce (10) visant à permettre, sans Aec, les transferts de surfaces de vente au sein de ces Ort d’entrée de ville en reprenant le principe de ce qui est déjà prévu au V du même article pour les Gou, le texte parlant alors non plus de «transferts» mais de «regroupements» de surfaces.
Au regard de ces nouvelles dispositions, il faudrait retenir que, sous réserve de ne prévoir aucune extension ni artificialisation : – Au sein d’une Zae sur laquelle n’a été décidée aucune Gou ni Ort : des «transferts» de surfaces de vente sont possibles sans Aec, temporairement, pour une durée limitée à 3 ans, pour permettre la transformation de ladite Zae (L. 752-1-3 c.com) ; – Au sein d’une Gou qui comporte la transformation d’une Zae afin d’en favoriser la mixité fonctionnelle au profit d’implantations, notamment industrielles : des «regroupements» de surfaces de vente sont possibles sans Aec s’ils contribuent à la réalisation des objectifs de la Gou ; • Au l’intérieur d’un secteur d’intervention comprenant une entrée de ville ou une zone commerciale périphérique d’une Ort : des «transferts» de surfaces de vente sont possibles sans Aec s’ils contribuent à la réalisation des objectifs de l’Ort.
Là encore, même s’il s’agit bien d’une avancée, on pourrait faire mieux en termes de simplification… une uniformisation des termes semble a minima s’imposer.
Quant au délai de caducité des droits, on comprend mal pourquoi dans le cadre de la transformation d’une Zae sans Gou ni Ort, il a été précisé que le transfert ne pouvait être que temporaire en reprenant le délai de caducité des droits fixé à 3 ans par l’article L. 752-1 6° du Code de commerce. Faut-il comprendre
a contrario qu’au sein d’une Gou ou d’une Ort les transferts sont possibles sans risque de caducité des droits ?
Ce serait de bon ton car, on le sait pertinemment, il faut bien plus de 3 ans pour procéder à la mutation des Zae d’entrée de ville… Ne pas prévoir de gel du délai de caducité des droits d’exploitation commerciale rendrait inutiles toutes ces mesures.
4. L’absence d’économie de moyens en Cnac
Le dernier ajout du Sénat, issu d’un amendement de la Commission spéciale (n° 614), prévoit de compléter l’article L. 752-21 du Code de commerce, afin d’imposer à la Cnac de motiver ses décisions en indiquant «l’intégralité des motifs justifiant une décision de refus ou un avis défavorable, notamment l’ensemble des absences de conformité aux dispositions mentionnées à l’article L. 752-6». Un ajout salutaire qui devrait enfin permettre aux porteurs de projets de connaitre immédiatement, en cas de refus, l’ensemble des griefs faits à leur projet pour l’adapter au mieux dans le cadre d’une nouvelle demande.
Mais en outre, cette absence d’économie de moyen permettra au juge administratif d’enjoindre à la Cnac d’autoriser un projet en cas d’annulation du refus. Le Conseil d’Etat a en effet jugé que l’annulation d’un refus de la Cnac impliquait seulement qu’elle réexamine le projet (11) sauf à ce que les motifs de l’annulation impliquent nécessairement la délivrance d’un avis favorable (12).
Désormais, si la Cnac est tenue de se prononcer sur tous les critères d’appréciation fixés par la loi, elle épuisera le débat permettant au juge, en cas d’annulation, de la contraindre à autoriser le projet.
Notes 1. Auteurs des amendements n° 299 et 574 visant à supprimer cet article.
2. Une habile rédaction de leur objet social permettant à ces associations de contester non seulement les autorisations d’exploitation commerciale mais également les autorisations de construire des équipements commerciaux sans jamais avoir à justifier qu’au moins un de leurs membres est impacté par le projet contesté (cf. notamment CE 1 er décembre 2023 Association En Toute Franchise Département du Var, req. n° 466492 : mentionné aux Tables du Rec. CE – CE 7 octobre 2022 Association En toute franchise département de l’Hérault, req. n° 452959 : mentionné aux Tables du Rec. CE) 3. Cf. communiqué de presse du 5 mars 2024 suite aux annonces d’Olivia Grégoire devant le Conseil National du Commerce. 4. Voir en ce sens notre article L’Argus de l’Enseigne n° 66, 25 Avril 2024. 5. CE 22 juin 1983 Comité interprofessionnel de défense des travailleurs indépendants du Nord-Pas-de-Calais et autres, req. n° 38258 : Rec. CE. p. 634 – CE 20 mars 2000 Société Carrefour France, req. n° 191418 : mentionné aux Tables Rec. CE – CE 3 juin 2002 Epoux Clain ville et époux Laidet, req. n° 241313 – CAA de Bordeaux 28 décembre 2017 Société Atac et sociétés CSF et Terdis, req. n° 15BX03116,15BX03119 – TA Bordeaux 19 janvier 2024 SAS Boucherie Shop Rive Droite, req. n° 2103665. 6. Comme le rappelait notamment lors des débats Henri Cabanel, sénateur de l’Hérault – Voir en ce sens Question n° 53862 de Mme Païx du 21 décembre 2004 et réponse ministérielle du 8 mars 2005, JOAN 8 mars 2005. 7. V oir notamment https://presse.economie.gouv.fr/ plan-de-transformation-des-zones-commerciales/ 8. Observation Yves Bleunven, rapporteur – séance du 4 juin 2024. 9. Loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte. 10. «VII. – Les transferts de surfaces de vente de magasins à l’intérieur d’un secteur d’intervention comprenant une entrée de ville ou une zone commerciale périphérique d’une opération de revitalisation de territoire, au sens de l’article L. 303-2 du Code de la construction et de l’habitation, comportant des actions prévues au 11° du III du même article L. 303-2 ne sont pas soumis à une autorisation d’exploitation commerciale lorsqu’ils remplissent les conditions cumulatives suivantes : 1° Ils contribuent à la réalisation des objectifs de l’opération de revitalisation de territoire ; 2° Ils résultent du transfert de surfaces de vente autorisées, sans création de surfaces de vente supplémentaires ; 3° Ils n’engendrent pas une artificialisation des sols au sens du neuvième alinéa de l’article L. 101-2-1 du Code de l’urbanisme». 11. Sur le fondement de l’article L. 911-2 du Code de justice administrative. 12. Sur le fondement de l’article L. 911-1 du Code de justice administrative.
