La théorie, c’est bien ; la pratique, ça n’est pas mal non plus ! A la lumière des annonces faites par la ministre Olivia Grégoire au Conseil national du commerce, cette analyse aussi rigoureuse que critique (au sens philosophique du terme), expose avec minutie ce que peut attendre la filière de l’immobilier de commerce des mesures concrètes susceptibles d’améliorer son quotidien administratif. Les thèmes sont alléchants : déclaration de travaux et non plus autorisation de travaux, simplification des Aec – dont l’essentiel alignement de la validité des Pc et Aec –, ventilation naturelle des droits commerciaux dans un même ensemble (que certaines préfectures s’autorisent à interpréter…), chasse aux recours dilatoires des concurrents et malicieux des associations de commerçants – ou soi-disant telles…
Par Mes Emmanuelle Jouvin et Elsa Sacksick, avocates à la Cour (Adden avocats)
En présence du Conseil national du commerce, du préfet de police de Paris et du préfet d’Ile-de-France, la ministre Olivia Grégoire a annoncé, mardi 5 mars 2024, une série de mesures qui seront prévues dans un projet de loi de simplification destiné à simplifier la règlementation qui s’impose aux commerces physiques, d’abord en matière de réglementation des établissements recevant du public (Erp), ensuite en matière d’aménagement commercial (1).
Ces mesures ont été envisagées sur la base des propositions du Conseil national du commerce et font écho à des demandes portées depuis de longues années par le Conseil national des centres commerciaux (nouvellement Fédération des acteurs du commerce dans les territoires). Elles vont enfin se concrétiser.
I. Une procédure déclarative remplaçant les autorisations de travaux pour les boutiques
En principe, tous les travaux qui conduisent à la modification d’un Erp ne peuvent être exécutés qu’après obtention d’une autorisation (At-Erp) délivrée, selon le cas, par le maire ou le préfet, permettant de s’assurer que les travaux sont conformes aux règles d’accessibilité et aux règles de sécurité contre l’incendie (2).
Lorsque ces travaux n’entrent pas d ans le champ du permis de construire ou ne sont pas liés à l’existence d’un tel permis, l’At-Erp est obtenue en quatre mois (3) sous réserve d’un avis favorable de la commission consultative départementale de sécurité et d’accessibilité (4). Et, avant ouverture au public du magasin, une autorisation d’ouverture s’impose après une visite de réception de la même commission consultative départementale de sécurité et d’accessibilité (5).
Le règlement de sécurité prévoit déjà certaines adaptations à cette obligation. Il prévoit ainsi que les kiosques exploités sur les mails des centres commerciaux dont les emplacements, matérialisés au sol, ont été approuvés par la commission de sécurité, peuvent être aménagés sans l’avis préalable de la commission de sécurité et uniquement avec l’accord écrit du responsable unique de sécurité (Rus), à condition que celui-ci s’assure de leur conformité au règlement de sécurité (6). Il prévoit également qu’au sein des centres commerciaux disposant d’une installation d’extinction automatique à eau appropriée aux risques, les boutiques de moins de 300 m² peuvent ouvrir sans autorisation d’ouverture et donc sans visite de réception, sous réserve pour le Rus de transmettre à la commission de sécurité compétente les rapports de vérifications techniques concluant à la conformité des locaux aux dispositions réglementaires (7).
Suivant cette logique, le ministère envisage aujourd’hui de remplacer la procédure d’autorisation de travaux pour les boutiques de moins de 300 m² par une procédure de déclaration certifiée par un bureau de sécurité agréé par le ministère de l’intérieur sous réserve que le type d’Erp soit conservé c’est-à-dire, pour reprendre l’exemple donné par la ministre, que les travaux n’aient pas pour effet de transformer un commerce (Erp type M) en restaurant (Erp type N) ou inversement. Cette proposition serait effectivement une avancée pour les centres commerciaux qui constituent des groupements d’Erp au sein desquels un Rus s’assure déjà en pratique du respect des conditions de sécurité de chacune des exploitations constituant l’ensemble commercial.
Une interrogation perdure toutefois au regard des annonces du gouvernement : pourquoi limiter cette simplification aux Erp de catégorie 1 à 3 seulement ? Certes, les Erp de catégorie 5 (c’est-à-dire les plus petits dont l’effectif admissible ne dépasse pas, par type d’Erp, un seuil fixé par le règlement de sécurité (8)) ne sont soumis ni à autorisation de travaux ni à autorisation d’ouverture lorsqu’ils ne comportent pas de locaux d’hébergement. Mais, tel n’est pas le cas pour les Erp de catégorie 4 accueillant jusqu’à 300 personnes (9) puisqu’une At-Erp s’impose bien pour tous travaux modifiant un Erp de catégorie 1 à 4.
Des précisions qui seront donc nécessaires dans le décret d’application du projet de loi de simplification à adopter.
II. Des mesures de simplification de la réglementation de l’aménagement commercial
Une série de mesures a été annoncée avec la dématérialisation des autorisations d’exploitation commerciale (Aec) (A), l’alignement des délais de validité entre les permis de construire (Pc) et les Aec (B), la ventilation des droits commerciaux au sein d’un ensemble commercial (C) et enfin la réduction des recours dilatoires contre les Aec formés par des concurrents (D).
A. La dématérialisation des Aec
Les demandes d’Aec jointes à des dossiers de demande de permis de construire – constituant la pièce PC43 du dossier de permis – bénéficient des procédures de dématérialisation des autorisations d’urbanisme qui s’imposent aux communes depuis le 1er janvier 2022 (téléprocédure spécifique pour les communes de plus de 3 500 habitants et plus (10) et dispositif de saisine par voie électronique pour les autres communes (11)).
Certes, aucune téléprocédure spécifique n’est prévue par le Code de commerce pour les Aec dites autonomes, c’est-à-dire non soumises à permis de construire. Mais, le Code de commerce prévoit déjà que la demande puisse être déposée par voie électronique puisque la demande doit être adressée au secrétariat de la Cdac soit «par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, soit déposée contre décharge, soit envoyée par voie électronique» (12). Une dématérialisation plus poussée est donc probablement à prévoir.
B. L’alignement des délais de validité des Aec et des Pc
C’est l’avancée principalement attendue et donc à saluer. Depuis 1996 (13), un problème récurrent se pose lors de la réalisation d’un projet d’aménagement commercial ayant donné lieu à un Pc et à une Aec dans la mesure où la réglementation distingue les délais de validité de ces deux autorisations, malgré la fusion, en 2014, du régime des Pc et des Aec et la naissance du Pc valant Aec (14). Les délais sont restés dissociés.
Ainsi, le permis en ce qu’il permet de construire devient caduc dans un délai de trois ans (15) renouvelable deux fois un an en l’absence d’évolutions défavorables des prescriptions d’urbanisme et des servitudes administratives (16). Le même permis en ce qu’il permet d’exploiter voit son délai de caducité courir à compter du caractère définitif dudit permis et ce pour une période de trois, cinq ou sept ans selon la surface de vente autorisée (17).
Ni le point de départ, ni la durée du délai de caducité ne sont les mêmes. Cette décorrélation est très problématique, notamment pour les projets mixtes complexes qui comportent souvent moins de surfaces de vente que de surfaces de plancher non commerciale. Par exemple, une opération de 2 000 m² de surface de vente de pied d’immeuble et 30 000 m² de logements verra son Aec arriver à échéance au bout de trois ans, alors même que les travaux peuvent avoir à peine débutés en raison de la commercialisation des logements.
L’alignement de la durée de validité des Pc et des Aec annoncée par la ministre sera donc plus que bienvenue ! Et si le montage retenu n’a pas encore été précisé, il est à espérer qu’il consistera simplement à renvoyer dans le Code de commerce, sous l’article R. 752-20, aux dispositions du Code de l’urbanisme relatives à la caducité des permis pour les projets soumis à permis de construire (18).
De la sorte, comme avant la loi Raffarin, pour les projets soumis à permis, il n’y aura donc pas de délai d’ouverture au public prévu par la réglementation. Mais, ce qui avait justifié en 1996 de limiter la durée de validité des Aec n’existe plus aujourd’hui puisque, depuis 2008 et la loi de modernisation de l’économie, il n’y a plus de contrôle de la densité économique par les commissions d’aménagement commercial qui ne se prononcent plus qu’en fonction des critères de développement durable, aménagement du territoire et protection des consommateurs. Les Aec délivrées et non mises en œuvre ne sont donc pas prises en compte pour apprécier l’opportunité des nouvelles implantations.
Cette modification permettra ainsi, de ce point de vue, une fusion parfaite des deux régimes : l’Aec ne sera caduque que si le permis devient caduc.
C. La confirmation de la ventilation des droits commerciaux au sein d’un ensemble commercial
Les déplacements de droits commerciaux sont monnaie courante au sein des ensembles commerciaux. Ils consistent à transporter une activité d’un local vers un autre au gré de l’évolution de la commercialisation du site pour répondre le plus souvent à la volonté des enseignes. Le juge administratif a depuis longtemps validé la possibilité de procéder à de tels déplacements, sans avoir à solliciter de nouvelle Aec, dès lors que le déplacement a bien lieu sur la même emprise foncière et qu’il n’engendre aucune extension de la surface de vente autorisée (19).
En effet, le Code de commerce ne fixe que limitativement les opérations soumises à Aec (20) de sorte que, tout ce qui n’est pas expressément soumis à autorisation en est exonéré. Sont donc notamment autorisés tous les déplacements de droits dès lors qu’ils n’engendrent aucune extension de la surface de vente, aucun changement de secteur d’activité au-dessus des seuils légaux, aucune utilisation de droits caducs à défaut d’avoir été exploités au moins trois années consécutives, ni aucun regroupement de surfaces de vente au-delà des seuils fixés par la loi.
Pourtant, les porteurs de projets se confrontent souvent à des positions divergentes de préfectures dont l’avis informel est presque systématiquement sollicité par les services instructeurs des autorisations d’urbanisme lorsque le projet porte sur des surfaces de vente sans pièce PC43 alors même que le pétitionnaire aurait justifié de la possibilité de déplacer des droits existants. La notion de «magasins voisins» figurant dans le Code de commerce est souvent en cause, certaines préfectures allant jusqu’à limiter les ventilations de surfaces aux seuls magasins contigus alors même que cette notion est absente du Code de commerce et que la position du juge administratif est claire.
Il est grand temps que le ministère clarifie la réglementation sur ce point pour unifier son application sur l’ensemble du territoire !
D. L a limitation de l’intérêt à agir des concurrents
Enfin, souhaitant limiter les recours dilatoires, le ministère envisage de restreindre l’intérêt à agir des concurrents en matière d’aménagement commercial. Actuellement, l’intérêt à agir des concurrents est encadré par les dispositions de l’article L. 752-17 du Code de commerce qui permet le recours en Cnac à «tout professionnel dont l’activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d’être affectée par le projet ou toute association les représentant».
Le Conseil d’Etat retient non seulement l’intérêt à agir des concurrents sur la zone de chalandise mais aussi ceux qui ont une zone de chalandise qui chevauche celle du projet à la condition que ledit projet soit susceptible d’avoir une incidence significative sur son activité (21). Ainsi, alors qu’il existe une présomption d’intérêt à agir du requérant situé directement dans la zone de chalandise du projet, le requérant situé en dehors doit justifier que le projet contesté à une incidence significative sur son activité.
Il semble que le ministère souhaite imposer une telle démonstration à l’ensemble des requérants sans que cela ne porte une atteinte excessive au droit au recours, qui a certes valeur constitutionnelle (22), mais qui reste lié à la justification d’un grief résultant de la décision attaquée. Ainsi, même situé dans la zone de chalandise du projet, un concurrent ne devrait pouvoir saisir la Cnac puis le juge administratif qu’à la seule condition d’apporter des éléments d’analyse économique de nature à justifier l’impact négatif du projet sur son exploitation.
Voilà qui devrait enfin limiter les recours dilatoires en espérant que cette nouvelle règle s’impose également aux associations de commerçants qui, pour l’instant, ont la seule obligation de bien rédiger leurs statuts pour disposer d’un intérêt à agir sans jamais avoir à justifier d’un impact négatif du projet sur l’exploitation de leurs membres. Au vu du nombre de recours exercé par ces associations, il serait de bon ton que la modification du texte s’applique également à elles…
Notes
1. Nous n’aborderons pas dans le présent article la mesure envisagée en matière de baux commerciaux.
2. L. 122-3 CCH.
3. R. 122-16 CCH.
4. R. 122-18 et R. 122-20 CCH.
5. L. 122-5 et R. 122-5 CCH.
6. Article M 8 du règlement de sécurité.
7. Article M1 §3 du règlement de sécurité. L a pratique va même plus loin puisque le Ministère précise dans son guide pratique relatif aux Erp type M, la possibilité d’obtenir une seule At-Erp pour les magasins devant faire l’objet d’une exploitation de courte durée, sous réserve de la réalisation de mesures spécifiques, de sorte que, par la suite, les changements d’utilisateurs puissent se faire sans avis de la commission de sécurité et sous la seule responsabilité du Rus.
8. Article PE2 §5 du règlement de sécurité.
9. R. 143-19 CCH.
10. L. 423- 4 c. urb.
11. L. 112- 8 Crpa.
12. R. 752-11 c. com.
13. Un délai spécifique pour les Aec ayant été créé par le décret n° 96-1018 du 26 novembre 1996 relatif à l’autorisation d’exploitation de certains magasins de commerce de détail et de certains établissements hôteliers pris en application de la loi Raffarin n° 96-603 du 5 juillet 1996.
14. Loi Actpe n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises
15. R. 424-17 C. Urb.
16. R. 424-21 C. Urb.
17 . R. 752-20 C. Com : «Pour les projets nécessitant un permis de construire, l’autorisation d’exploitation commerciale est périmée d ans u n délai de trois ans à compter de la date à laquelle le permis de construire est devenu défi nit if : 1° Pour les surfaces de vente qui n’ont pas été ouvertes au public ; 2° Pour les points permanents de retrait qui n’ont pas été ouverts à la clientèle. Ce délai est prolongé de deux ans pour les projets qui portent sur la réalisation de plus de 6 000 mètres carrés de surface de vente. »
18. Dispositions de la section 6 du chapitre IV du titre II du livre IV de la partie règlementaire du Code de l’urbanisme.
19. CE 22 juin 1983 Comité interprofessionnel de défense des travailleurs indépendants du Nord-Pas-de-Calais et autres, req. n ° 38258 : Rec. CE. p. 634 ; CE 20 mars 2000 Société Carrefour France, req. n° 191418 : mentionné aux Tables Rec. CE ; CE 3 juin 2002 Epoux Clainville et époux Laidet, req. n° 241313 ; CAA de Bordeaux 28 décembre 2017 Société Ata c et sociétés Csf et Terdis, req. n° 15BX031 16,15BX031 19 ; TA Bordeaux 19 janvier 2024 Sas Boucherie Shop Rive Droite, req. n° 2103665.
20. L. 752-1 et L. 752-2 I c. com.
21. CE 26 septembre 2018 Société Distribution Casino France, req. n° 402275 : mentionné aux Tables du Rec. CE.
22. Décision n° 93-335 DC, Loi portant diverses dispositions en matière d’urbanisme et de construction, du 21 janvier 1994 – décision n° 96-373 DC du 9 avr. 1996 (Loi organique portant statut d’autonomie de la Polynésie française.