Des transferts d’autorisation pas très autorisés : UNE LOI INDUSTRIE VERTE ET PAS MÛRE

Le transfert des autorisations d’exploitation commerciale est une antienne très… ancienne. La voici mieux cadrée avec la loi Industrie verte du 23 octobre 2023. Elle s’applique aux grands projets d’urbanisme et aux zones d’activités économiques. En principe. Car la règle une fois posée, il faut retrousser ses manches… ou plutôt chausser ses lunettes pour en faire l’application. Une fois encore, il n’est pas sûr que les détenteurs d’autorisation commerciale soient prêts à lâcher la proie pour l’ombre…

Par M^e Antony Dutoit, avocat au Barreau de Paris (Antony Dutoit Avocat)

La loi n° 2023-973 dite Industrie verte du 23 octobre 2023 contient de nombreuses mesures destinées à faciliter et à accélérer les implantations industrielles et à réhabiliter les friches (Titre 1^er de la loi). Parmi ces mesures, le législateur a notamment cherché à faciliter et accélérer l’implantation d’industries vertes (Chapitre V). Pour y parvenir, il a entendu créer des procédures spécifiques pour les projets qui contribuent au développement de l’industrie verte notamment en facilitant, en accélérant les implantations industrielles et en réhabilitant les friches.

Alors que ce texte ambitionne de favoriser la réindustrialisation de la France pour en faire le leader de l’industrie verte en Europe, l’urbanisme commercial s’est invité dans les débats devant les sénateurs jusqu’à demeurer dans la version finale du texte.

Le lien entre l’industrie verte et l’urbanisme commercial n’est pas évident. Peu important que le procédé législatif apparaisse cavalier (1), avec Olivia Grégoire et Christophe Béchu à la manœuvre, la loi a prévu deux mécanismes encourageant le déplacement de magasins de commerce de détail pour les regrouper sous prétexte de favoriser les implantations industrielles. Personne ne se laissera duper, le véritable objectif de ses dispositions est de venir à bout des zones caractéristiques de la «France moche» pour en faire de futures cités (commerciales) radieuses. L’industrie ne devrait pas retrouver, demain, une place dans les villes franchisées (2).

Ainsi, avec l’alibi de l’industrie verte : de nouvelles dispenses d’autorisation d’exploitation commerciale voient le jour. Ces dispenses ont été créées par l’article 22 de la loi (initialement article 11 du projet soumis en première lecture au Sénat). Dans deux hypothèses, la loi prévoit que les regroupements de surfaces de vente précédemment autorisées seront dispensés de toute nouvelle autorisation d’exploitation commerciale.
Cet article crée donc, sous conditions, de nouvelles dérogations au principe de l’obtention de l’autorisation d’exploitation commerciale.

I. Au sein des grandes opérations d’urbanisme

La première dispense peut être accordée au sein des grandes opérations d’urbanisme. Aux termes du I de l’article 22 précité, désormais codifié au V à l’article L. 752-2 du Code commerce : «V. – Les regroupements de surfaces de vente de magasins situés dans le périmètre d’une grande opération d’urbanisme, au sens de l’article L. 312-3 du Code de l’urbanisme, qui comporte la transformation d’une zone d’activité économique, au sens de l’article L. 318-8-1 du même code, afin d’en favoriser la mixité fonctionnelle au profit d’implantations, notamment industrielles, ne sont pas soumis à une autorisation d’exploitation commerciale.

Il est ici souligné que la dispense peut être octroyée bien qu’elle ne favorise pas uniquement des implantations industrielles. Tel est le sens du mot «notamment».

Jusqu’alors, l’article L. 752-2 du Code de commerce (I) permettait sous conditions le regroupement de magasins «voisins» (autrement dit des magasins séparés physiquement mais contigus au sein d’un seul et même bâtiment) sans autorisation d’exploitation commerciale, si ce regroupement ne conduisait à la création d’un nouveau magasin de plus 2 500 m2 de surface de vente non alimentaire (réduite à 1 000 m² en cas de création d’un magasin à dominante alimentaire).

Le V issu de la loi relative à l’Industrie verte crée une toute nouvelle possibilité : regrouper plusieurs magasins au sein d’une zone faisant l’objet d’un contrat de projet partenarial d’aménagement et d’un engagement conjoint spécifique de l’Etat et d’une collectivité territoriale : «une grande opération d’urbanisme». Au sein d’une telle opération, le regroupement de plusieurs magasins existant et disposant d’une autorisation d’exploitation commerciale peut se réaliser, à mètres carrés de surface de vente constants, par transfert de leur activité sans autorisation d’exploitation commerciale s’il n’entraîne pas d’artificialisation des sols.

Ces projets doivent cependant remplir les conditions cumulatives suivantes :
1° Ils contribuent à la réalisation des objectifs de cette opération ;
2° Ils résultent du transfert de surfaces de vente autorisées, sans création de surfaces de vente supplémentaires ;
3° Ils n’engendrent pas une artificialisation des sols au sens du neuvième alinéa de l’article L. 101-2-1 dudit code.

Cette exemption s’applique à compter de la publication de l’acte décidant de la qualification de grande opération d’urbanisme prévu à l’article L. 312-4 du même code et pendant toute la durée de l’opération».
A titre expérimental, une dispense est également prévue dans les Zae.

II. Au sein des zones d’activités économiques

La seconde dispense est prévue à titre expérimental pour trois ans au sein des zones d’activités économiques sur le modèle des grandes opérations d’urbanisme. Cette faculté a été proposée en première lecture à l’Assemblée nationale, puis rejetée. Finalement l’expérimentation a été retenue en Commission mixte paritaire avec le rapport suivant : «Proposition commune de rédaction n° 570 de MM. Guillaume Kasbarian et Laurent Somon, rapporteurs.
– M. Laurent Somon, rapporteur pour le Sénat.
Nous rétablissons la possibilité, à titre expérimental et pour une durée de trois ans, de procéder à des remembrements commerciaux au sein des zones d’activité économique d’un même Epci sans avoir à solliciter une nouvelle autorisation d’exploitation commerciale.
Il s’agit de libérer du foncier pour l’industrie, sans forcément passer par la contractualisation avec l’Etat comme dans le cas des grandes opérations d’urbanisme, auquel le texte initial restreignait cette faculté. Cela correspond à une attente forte des Epci, qui détiennent la compétence économique avec les régions. Je ne doute pas qu’ils sauront se saisir avec intelligence de cette possibilité.
Au II, l’article 22 de la loi crée donc une dispense d’autorisation d’exploitation commerciale pour les regroupements de surfaces de vente de magasins à l’intérieur d’une même zone d’activité économique, au sens de l’article L. 318-8-1 du Code de l’urbanisme, ou entre différentes zones d’activités économique situées dans le périmètre d’un même établissement public de coopération intercommunale, en vue de favoriser la mixité fonctionnelle d’une ou de plusieurs de ces zones d’activité économique, au profit d’implantations industrielles, ne sont pas soumis à une autorisation d’exploitation commerciale lorsqu’ils remplissent les conditions cumulatives mentionnées aux 1° à 3° du V de l’article L. 752-2 du Code de commerce».

Dans cette hypothèse, la dispense devrait être accordée à la condition que le regroupement de commerces favorise l’implantation d’industrie et seulement d’industrie. Il s’agit d’une différence avec le premier cas de dispense.

En toute hypothèse, la loi Industrie verte demeure nébuleuse
Il a été dit ci-avant que l’alibi de l’industrie verte pourrait ne pas résister à la pratique et à la véritable finalité de ces dispositions. Il est encore patent que le terme regroupement n’est pas défini et qu’il ne s’agit pas du regroupement visé au I de l’article L. 752-2 du Code de commerce qui le limite aux magasins voisins. La loi Industrie verte a sans doute entendu permettre le déplacement de magasins peu importe qu’ils soient voisins, situés sur des sites voisins ne permet pas davantage qu’ils deviennent voisins.

On comprend ainsi qu’il s’agira de déplacer des magasins situés dans un même périmètre (et qui ne seront généralement pas voisins) pour les déplacer sur un autre site sur lequel ils pourraient ne pas davantage être voisins. Le texte ne pose aucune condition de proximité. Il s’agit donc davantage d’un transfert que d’un regroupement. Dans l’un et l’autre cas, aucune précision n’a été apportée par le législateur.

Ce dernier n’a pas davantage précisé les conditions de ce «transfert-regroupement» dès lors que des droits commerciaux sont nécessairement attachés au site du magasin laissé vacant et qu’il convenait de garantir leur sort. Précédemment (loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l’artisanat, dite loi Raffarin), l’autorisation de transfert d’un magasin était subordonnée à l’accord du propriétaire du site délaissé qui perdait son droit à exploitation commerciale.

Le texte du 23 octobre 2023 n’évoque pas le sort du foncier abandonné et plus précisément de l’autorisation d’exploitation commerciale (très précieuse) attachée à ce foncier. Sur ce point encore, il n’est pas sûr que les propriétaires de sites commerciaux cèdent aux sirènes de l’industrie verte et renoncent au bénéficie de leur autorisation d’exploitation commerciale.

Avec ce texte sur l’industrie, les propriétaires de murs commerciaux n’ont pas fini d’en entendre des vertes et des pas mûres. Car si le texte évoque le déplacement des magasins, il n’évoque pas les transferts de propriété et des droits qui y sont attachés.

Notes
(1) Cavalier législatif : expression imagée d’origine britannique désignant une disposition sans lien avec les autres dispositions du texte dans lequel elle est insérée et qui, ayant enfourché cette monture, passe l’obstacle du vote en même temps qu’elle (Lexique des termes juridiques 2023-2024, éditions Lefebvre Dalloz, 31e éd., 2023).
(2) La ville franchisée : «Formes et structures de la ville contemporaine», David Mangin, Éditions de la Villette (1 juin 2004)