Il n’est pas convenable d’organiser un deux poids, deux mesures entre le commerce et les collectivités. Alors que le décret du 13 octobre 2022 sur la délivrance des autorisations d’exploitation commerciale (Aec) dans le cadre du Zéro artificialisation nette (Zan) instaure un régime draconien pour le commerce et les centres commerciaux, une proposition de loi d’initiative sénatoriale en attente de commission mixte paritaire s’affaire à détricoter l’article 215 de la loi Climat et Résilience d’où il est issu. En gros, les communes et l’Etat pourraient dans certains cas et dans certaines mesures, s’affranchir de règles qui s’imposeraient aux enseignes, promoteurs et foncières. Le flou persistant sur ce qu’est une artificialisation n’arrangeant pas les choses…
Par Me Marie-Anne Renaux, avocate-associée (Wilhelm&Associés)
Alors que les dispositions de la loi Climat et Résilience concernant l’objectif Zéro artificialisation nette (Zan) sont en train d’être tranquillement «détricotées» par le parlement, sous la pression des élus locaux, personne ne semble s’étonner que les projets d’implantation et d’extension commerciales soient d’ores et déjà confrontés à un principe absolu d’interdiction de toute artificialisation. Depuis le 15 octobre, date d’entrée en vigueur du décret d’application annoncé par l’article 215 de cette loi, la délivrance des autorisations d’exploitation commerciale portant sur les projets engendrant une artificialisation est pourtant soumise à de nouvelles règles et contraintes, dont les dispositions pourraient utilement, elles-aussi, faire l’objet d’un réexamen ou au moins d’un différé d’application.
Certes, la grogne voire l’opposition suscitée par l’objectif Zan tient au calendrier très serré dans lequel le rythme de la consommation foncière doit ralentir, pour aboutir en 2050 à une absence de toute artificialisation nouvelle. Les difficultés posées par la démarche d’identification de la nature des sols à l’échelle nationale et de planification de leur affectation dans le temps ne concernent effectivement pas directement les projets commerciaux. Pas plus que les propositions d’ajustement des délais et de report d’un an du calendrier d’évolution des différents documents de planification et d’urbanisme (Sraddet, Scot, Plu et cartes communales). Ce sont, en effet, les ajustements qui figurent dans les deux propositions de loi, initiées respectivement par une mission sénatoriale et par des députés du groupe Renaissance, actuellement en cours d’examen. Le but que s’est fixé cette future loi étant d’accompagner les élus dans la mise en œuvre complexe de cette politique de lutte contre l’artificialisation.
Par contre, plusieurs des contestations soulevées par l’Association des maires de France (Amf) comme par les maires des communes rurales, contre les incertitudes, les erreurs et l’inadéquation du dispositif Zan pourraient être reprises par les acteurs de l’aménagement commercial à l’encontre d’interdiction définitive des projets présentant une surface de vente de plus de 10 000 m², lorsqu’ils génèrent une artificialisation. Ces contestations pourraient également concerner la dérogation préalable requise pour les projets ne dépassant pas cette limite, mais qui entraînent une artificialisation, ne serait-ce que d’un seul mètre carré.
Tout d’abord, le premier sujet essentiel sur lequel des clarifications ont été demandées par les élus locaux est celui de la définition d’artificialisation du sol. Difficile d’imaginer, en effet, que cette notion mise en avant dans tous les discours et à longueur de textes ne soit pas encore clairement cadrée. Pourtant, tel est le cas : une première définition a été introduite à l’article L. 101-2-1 du Code de l’urbanisme, lequel a renvoyé à un décret d’application, qui est intervenu le 29 avril 2022 et qui était accompagné d’une nomenclature des sols artificialisés. Or, cette nomenclature a soulevé de vives contestations, notamment parce qu’elle a classé les jardins, pelouses et les surfaces seulement herbacées comme étant déjà artificialisés. Et ce, au regard de leur absence de qualité fonctionnelle en termes de biodiversité. Une réécriture de ce décret est donc annoncée et il est maintenant prévu que les surfaces végétalisées à usage résidentiel ou de loisirs soient à terme considérées comme non artificialisées.
En l’état, au regard de l’incertitude que présente encore la définition de l’artificialisation, on voit mal en tout cas comment les opérateurs commerciaux peuvent être en mesure de déterminer si leur projet génère une artificialisation et s’ils doivent présenter une demande de dérogation, en complément de leur demande d’autorisation d’exploitation commerciale et de leur analyse d’impact. Or, cette question est primordiale pour les projets d’extension qui portent généralement sur les espaces libres entourant les bâtiments existants. En effet, selon que ces espaces relèvent de la qualification d’espaces artificialisés ou pas, l’extension des magasins ou des ensembles commerciaux peut être limitée à 1 000 m², et une seule fois, en application de l’article L. 752-1 du Code de commerce. La clarification de cette notion réclamée pour l’application du Zan devrait donc l’être également pour l’interdiction d’artificialisation pesant sur les projets commerciaux.
Ensuite, il apparaît que les collectivités locales exigent une meilleure prise en compte des territoires et un droit à ce qu’une surface minimale de développement soit garantie à chaque commune. Pour répondre à cette demande, qui a été apparemment considérée comme justifiée, les textes en discussion évoquent un principe de «surface minimale de développement communal» de 1 ha, ainsi qu’une majoration pour les communes nouvelles de 0,5 ha. De sorte que les enveloppes de consommation foncière dont disposeront à terme les collectivités sont loin d’être déterminées. Et ce, alors que le recensement des sols artificialisés et la détermination des objectifs de réduction de la consommation, à l’horizon 2030, ne sont pas encore achevés.
Il apparaît donc étonnant que les projets commerciaux soient soumis à un principe d’interdiction générale sur l’ensemble du territoire national, et à un régime de dérogation contraignant, sans que les particularités locales et les enveloppes de développement foncier accordées aux communes ne puissent leur bénéficier.
Enfin, les six premiers mois qui se sont écoulés depuis l’entrée en vigueur du décret le 15 octobre 2022 ont révélé certaines des imperfections que présente le dispositif de dérogation prévu par la loi Climat et Résilience. La difficulté majeure que pose l’absence de définition claire de l’artificialisation vient d’être exposée. Elle soulève de très nombreuses questions au stade de la constitution des dossiers, que ce soit sur le principe même de la soumission des projets à dérogation, ou sur les justifications à fournir sur la compensation de l’artificialisation générée par les projets. Cette notion de compensation n’étant pas plus définie.
Mais, d’autres sujets purement procéduraux apparaissent, comme celui lié à l’avis conforme que doit obligatoirement émettre le préfet du département, sur les demandes de dérogation portant sur les projets dont la surface de vente est supérieure à 3 000 m². Les voies de recours possible contre cet avis apparaissent difficiles à cerner, tout comme les conséquences directes d’un avis défavorable sur la suite du projet.
Les incertitudes auxquelles se heurtent les porteurs de projet ne sont actuellement absolument pas prises en considération en comparaison des aménagements et de l’accompagnement envisagés pour les élus locaux. Mais, le souci actuel de ménager les élus répond certainement à des nécessités politiques, qui ne peuvent être revendiquées par les promoteurs et par la grande distribution.