On croyait avoir tout vu en matière d’urbanisme commercial. C’est compter sans l’imagination débordante de l’administration et des pouvoirs publics. Un projet de décret en Conseil d’Etat issu de la loi 3Ds du début de l’an dernier, remet à la poêle, à titre d’expérimentation pour six ans, un système d’autorisation déjà fantasmé par le député Michel Piron en 2008 – qui laissait faire les autorités proches du terrain, donc proches des coquins… Exit le système Cdac-Cnac. Le consentement serait cette fois du ressort des municipalités ou des Epci qui délivrent les permis de construire – valant désormais pleinement Aec. Sont éligibles à cette expérience les territoires sous Ort et les communautés urbaines, les métropoles d’Aix-Marseille, Lyon et le Grand Paris. Et possiblement les 234 cités d’Action Cœur de Ville. Les trois quarts de la consommation française…
Par Me Antony Dutoit, avocat au Barreau de Paris (Antony Dutoit Avocat)
Après la tentative de convergence du droit de l’urbanisme et du droit de l’urbanisme commercial lors des débats sur la Lme en 2008, le député Michel Piron ne désemparait pas. Il déposait, en 2010, une proposition de loi visant à réintégrer l’urbanisme commercial dans l’urbanisme général. L’auteur de la proposition rappelait alors que le régime ad hoc de l’autorisation d’exploitation commerciale constituait une exception française.
En 2014, la loi Actpe réformait encore l’urbanisme commercial en intégrant l’autorisation d’exploitation commerciale (Aec) dans le permis de construire (Pc). L’autorité compétente en matière de permis de construire devenait le guichet unique d’enregistrement de la demande. La commission départementale d’aménagement commercial et la Commission nationale d’aménagement commercial demeurent. Elles ne rendent plus de décisions, mais un avis conforme dans le cadre de l’instruction de la demande de permis de construire. Ce n’est pas encore, la fusion complète de l’urbanisme commercial dans l’urbanisme dont M. Piron rêvait.
Avec la loi 3Ds, un pas de plus vient d’être franchi… en effet, la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, prévoit une expérimentation en matière de délivrance d’autorisation d’exploitation commerciale. Plus précisément – et de nouveau, – l’objectif est de confier à l’autorité compétente en matière de permis de construire la faculté de délivrer aussi l’autorisation d’exploitation commerciale. Cette expérimentation est décrite par l’article 97 de cette loi. Le décret d’application n’a pas encore été adopté et le public a été invité à contribuer à sa mise au point.
Jusqu’au 28 mars dernier, le ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires proposait une consultation publique sur le projet de décret d’application de l’article 97 de la loi précitée.
S’agissant d’une énième loi de simplification, le projet de décret compte huit articles mais bien plus de questions et d’inconnues.
UNE FUSION OBSESSIONNELLE
Depuis désormais quinze ans, le législateur semble obnubilé par la disparition des commissions ad hoc chargées de délivrer l’autorisation d’exploitation commerciale.
Impossible pourtant de ne pas s’étonner d’une loi et d’un décret qui nient trente ans d’efforts et de lutte anti-corruption. Car il faut bien se souvenir que la procédure de délivrance de l’autorisation d’exploitation commerciale confiée à des commissions départementales et nationale poursuivait, au moins, un objectif : lutter contre la corruption et le trafic d’influence… C’est ainsi qu’en 1999, l’Express (1) faisait le bilan des lois Sapin (1993) et Raffarin (1996) : Finie, désormais, la part belle faite aux députés dans ces deux instances. C’est dire qu’il n’est plus possible de soudoyer tel ou tel parlementaire pour qu’il prenne une décision favorable à une grande surface.
A la lecture de la présentation du projet de décret par le ministère, il semble que la lutte contre la corruption ait cédé sa place à d’autres objectifs parmi lesquels :
– donner plus d’efficience à la procédure d’autorisation d’exploitation commerciale,
– mieux lutter contre la vacance commerciale,
– accélérer l’implantation de commerces où le territoire le justifie
L’expérimentation, soumises à conditions, est prévue pour durer six ans. Ce serait le temps nécessaire pour changer de paradigme.
UNE EXPÉRIMENTATION LIMITÉE
Aux termes de l’article 97 de la loi 3Ds, les modalités de délivrance de l’autorisation d’exploitation commerciale peuvent être modifiées de manière expérimentale dans les territoires ayant signé une convention d’opération de revitalisation de territoire. Par extension, les communautés urbaines, les métropoles, la métropole d’Aix-Marseille-Provence, la métropole de Lyon et celle du Grand Paris peuvent également participer à l’expérimentation.
SUR LA BASE DU VOLONTARIAT
Le président de l’Établissement public de coopération intercommunale (Epci) qui souhaite y participer saisit pour avis les communes membres et le syndicat mixte chargé du schéma de cohérence territoriale. Ils disposent alors de trois mois pour se prononcer contre l’expérimentation. A défaut d’avoir délibérer dans ce délai, leur silence équivaut à un accord pour y participer. La délibération de l’établissement public de coopération intercommunale souhaitant bénéficier de l’expérimentation doit être adoptée dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de la loi 3Ds soit avant le 22 février 2025.
L’ADAPTATION PRÉALABLE DES DOCUMENTS
Avant de pouvoir prétendre aux bénéfices de l’expérimentation, l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre qui souhaite bénéficier de l’expérimentation doit justifier que le document d’aménagement artisanal, commercial et logistique du Scot et le plan local d’urbanisme intercommunal exécutoire ou l’ensemble des plans locaux d’urbanisme exécutoires, dans le périmètre du territoire concerné ont fait l’objet des adaptations nécessaires.
Plus précisément, ces documents doivent déterminer les conditions d’implantation des projets selon les critères suivants : «2° Les documents d’urbanisme mentionnés au 1° du présent II ont été modifiés pour déterminer les conditions d’implantation des équipements commerciaux en prenant en compte les critères suivants, fixés au I de l’article L. 752-6 du Code de commerce :
a) La localisation des projets et leur intégration urbaine ;
b) La consommation économe de l’espace, notamment en termes de stationnement ;
c) L’effet sur l’animation de la vie urbaine ou rurale et dans les zones de montagne et du littoral ;
d) L’effet des implantations sur les flux de transport et l’accessibilité du territoire par les transports collectifs et par les modes de déplacement les plus économes en émissions de dioxyde de carbone ;
e) La qualité environnementale des projets, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l’article L. 229-25 du Code de l’environnement, du recours le plus large aux énergies renouvelables et à l’emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l’imperméabilisation des sols et de la préservation de l’environnement ;
f) L’insertion paysagère et architecturale des projets, notamment par l’utilisation de matériaux caractéristiques des filières locales de production ;
g) Les nuisances de toute nature que les projets sont susceptibles de générer au détriment de l’environnement proche du territoire ;
h) La contribution des projets à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d’implantation, des communes limitrophes et de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d’implantation est membre ;
i) L’accessibilité, en termes notamment de proximité de l’offre par rapport aux lieux de vie ;
j) Les coûts indirects supportés par la collectivité, notamment en matière d’infrastructures et de transports.
L’AVIS CONFORME DE LA CNAC
L’Epci qui aura recueilli l’accord des communes membres et l’établissement public compétent en matière de Scot doit ensuite saisir le préfet de département qui transmet la demande à la Cnac. Elle est appelée à émettre un avis conforme dans un délai de quatre mois. Elle se prononce donc, une seule fois, sur la capacité d’un territoire à bénéficier du régime de l’expérimentation.
La demande de saisine de la Cnac doit comprendre, à peine d’irrecevabilité, la justification que le schéma de cohérence territoriale, et les documents le composant (document d’orientation et d’objectif, le document d’aménagement artisanal, commercial et logistique) intègrent bien les critères de délivrance de l’autorisation d’exploitation commerciale prévus par le Code de commerce applicables à tous les projets sur le territoire national.
La Commission nationale d’aménagement commercial doit notifier la réception de la demande. Dans les dix jours de cette notification, le préfet doit faire publier un extrait de la demande d’expérimentation dans deux journaux d’annonces légales. Les services instructeurs du département sont invités, dans un délai de deux mois, à communiquer leur avis à la Cnac. Celle-ci se réunit donc dans un délai de quatre mois. L’article 3 du décret précise qu’elle peut recevoir des contributions écrites et entendre toute personne qui en fait la demande de manière motivée.
LA PORTÉE DE L’AVIS DE LA CNAC
Si l’avis de la Commission nationale d’aménagement commercial est favorable, l’Epci à l’origine de la saisine du préfet et ses communes membres, peuvent bénéficier de l’expérimentation. Le projet de décret ne prévoit pas que la Cnac puisse conserver le silence sur la demande, elle devrait donc se prononcer explicitement sur les demandes dont elle est saisie.
Dès lors, et sous réserve que les documents d’urbanisme aient intégrés les critères de délivrance de l’Aec, la demande de permis de construire emporte demande d’autorisation d’exploitation commerciale et le permis de construire délivré emporte autorisation d’exploitation commerciale. L’autorisation d’urbanisme qui tient alors lieu d’autorisation d’exploitation commerciale devra être conforme avec le plan local d’urbanisme et compatible avec le schéma de cohérence territoriale. Ces documents auront évolué de sorte à intégrer les critères d’implantation des équipements commerciaux.
La construction et l’exploitation d’un commerce ou d’un ensemble de commerces de plus de 1 000 m2 de surface de vente est alors autorisée par le seul permis de construire.
UNE EXPÉRIMENTATION QUI SUPPRIME LE RECOURS EN CNAC
En outre, le texte de l’article 4 du projet de décret précise que la saisine de la Cnac n’est plus un préalable obligatoire avant le recours contre le permis de construire. C’est donc l’autorisation d’urbanisme, lorsqu’elle est délivrée, qui pourra être contestée devant le juge administratif.
Il est ici souligné que le texte ne prévoit aucune formalité de publicité particulière pour ce permis de construire alors même qu’il vaut autorisation d’exploitation commerciale. Il serait alors simplement affiché sur le terrain sans considération de «tout professionnel dont l’activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise défi nie pour chaque projet, est susceptible d’être affectée par le projet ou toute association les représentant» (2).
Dans les territoires bénéficiant de l’expérimentation, la Commission nationale d’aménagement commercial n’émettra plus d’avis sur les projets commerciaux. Elle ne donne qu’un avis ouvrant aux territoires le bénéficie de ce régime expérimental.
PAS D’EXPÉRIMENTATION POUR L’ARTIFICIALISATION
Pour ces projets, la procédure de droit commun demeure applicable et en principe aucune autorisation d’exploitation commerciale ne peut être délivrée. Toutefois, une dérogation peut être accordée si le pétitionnaire démontre la qualité de son projet. Pour ces projets, d’une surface de vente comprise entre 3 000 m2 et inférieure à 10 000, la dérogation n’est accordée qu’après avis conforme du préfet.
Notes
1. https://www.lexpress.fr/politique/des-implantations-mieux-controlees_491457.html
2. Article L. 752-17 du Code de commerce.