La porte est étroite, entre le droit au recours et l’abus de ce droit. Qu’une association se dresse contre la réalisation d’un projet immobilier pour non-respect de la législation, rien de de plus naturel. Qu’elle y trouve un intérêt matériel est une autre affaire. De l’interprétation stricte de la règle par le Conseil d’État, qui laisse prospérer des intentions visant à l’échec du projet, à l’indemnité chiffrée par le tribunal de commerce de Paris, sanctionnant la volonté de retarder une opération, il y a cependant une énorme fracture. On attend encore qu’elle soit réduite un jour.
Par Me Delphine d’Albert des Essarts, avocate-associée (Wilhelm&Associés)
A quelques jours d’intervalle, les juridictions parisiennes ont rendu deux décisions importantes dans la lutte contre les recours abusifs : le 11 février 2022, le Conseil d’État a estimé que des associations, même fictives, pouvaient agir en matière d’urbanisme (req. n° 449827) et le 1er mars suivant, le tribunal de commerce de Paris a condamné sévèrement un requérant ayant agi abusivement contre un projet à indemniser le pétitionnaire à hauteur de huit millions d’euros (n° 2021000643).
Possibilités élargies de former des recours contre les permis de construire, dont les permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale d’un côté ; mais condamnation des requérants qui abuseraient de leur droit d’agir en justice de l’autre.
L’édifice pourrait paraître cohérent, et il semble l’être d’un point de vue juridique, mais à y regarder de plus près, il ne l’est pas vraiment d’un point de vue pratique.
Le juge administratif protège le droit au recours même s’il est abusivement formé
Le Conseil d’État a très récemment affirmé – à propos du recours formé par une association contre un projet de cinéma – que le juge administratif doit s’en tenir à une interprétation stricte des dispositions de l’article L. 600-1-1 du Code de l’urbanisme, en se bornant à vérifier uniquement la date de création de l’association et la conformité de son objet statutaire à l’action contentieuse exercée, sans rechercher par ailleurs, si l’association aurait pu agir dans un autre but que celui de la protection urbanistique (voir CE, 11 février 2022, req. n° 449827 et, pour une première décision en matière d’aménagement commercial CE, 20 octobre 2021, société IF Ecopole, req. n° 442424).
Rappelons qu’au terme de cet article, modifié par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (dite loi Elan), une association n’est, en effet, recevable à agir contre une décision relative à l’occupation ou l’utilisation des sols que si le dépôt de ses statuts en préfecture est intervenu au moins un an avant l’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire.
Pourtant, depuis longtemps, les juridictions administratives du fond estimaient qu’il leur appartenait également de rechercher les intentions réelles de l’association requérante agissant en matière d’urbanisme, en allant au-delà de la seule lecture de ses statuts et en se fondant alors sur un faisceau de différents indices probants : absence d’activité autre que les recours formés contre le projet contesté, membres de l’association et du bureau exclusivement composés de personnes intéressées à l’échec du projet contesté … (CAA Douai, 30 mars 2006, req. n° 04DA00116 ; CAA Versailles, 13 avril 2006, req. n° 01MA01536 ; CAA Lyon, 12 juin 2012, req. n° 11LY02368 ; TA Bordeaux, 13 février 2018, Association de sauvegarde du patrimoine libournais, req. n° 1704571).
Le Conseil d’État met ainsi un terme à des appréciations plus factuelles et nuancées et impose désormais un contrôle plus objectif. En revenant sur une jurisprudence pourtant bien établie, le Conseil d’État entend faire prévaloir la liberté d’association.
D’ailleurs, par une décision du 1er avril 2022 (Décision n° 2022-986 QPC du 1er avril 2022, Association La Sphinx), le Conseil constitutionnel vient de confirmer la constitutionnalité de cette nouvelle rédaction de l’article L. 600-1-1 du Code de l’urbanisme ayant imposé ce délai d’un an aux motifs que «le législateur a souhaité que les associations qui se créent aux seules fins de s’opposer à une décision individuelle d’occupation ou d’utilisation des sols ne puissent la contester. Il a ainsi entendu limiter les risques particuliers d’incertitude juridique qui pèsent sur ces décisions d’urbanisme et prévenir les recours abusifs et dilatoire». Si les dispositions contestées restreignent certes le droit au recours, l’accès au prétoire reste encore très largement ouvert aux associations dont les statuts sont déposés plus d’un an avant l’affichage de la demande du pétitionnaire.
En imposant un simple contrôle «matériel» et non «intentionnel» de l’intérêt à agir des associations, le Conseil d’État autorise de facto les opposants aux projets ayant pris la précaution de rédiger avec rigueur des statuts associatifs et de signer ceux-ci suffisamment tôt avant le dépôt des dossiers de demandes, deux conditions facilement satisfaites en pratique, à contester des projets concurrents, et ce peu important que l’association soit en réalité fictive.
Le juge administratif renoncerait-il à participer plus activement à la lutte contre les recours abusifs ?
Le juge judiciaire admet, quant à lui, que le pétitionnaire puisse être indemnisé s’il a subi des préjudices du fait de l’exercice de recours abusifs.
Le 1er mars 2022, le tribunal de commerce de Paris a rappelé que «la faute est caractérisée, en matière d’abus de recours contre des permis de construire, lorsque le recours n’est pas inspiré par la volonté de faire respecter les règles d’urbanisme mais par la volonté de retarder la réalisation d’un projet» (n° 2021000643) et qu’en conséquence «toute faute dans l’exercice des voies de droit est susceptible d’engager la responsabilité des plaideurs» (Cass., civ. 1re Ch., 10 juin 1964, Bull. Civ. I n° 310 ; Cass., civ. 2e Ch., 10 janvier 1985, n° 83-16.994 ; Cass., 2e civ., 7 octobre 2004, n° 02-14399, Bull. II, n° 439, p. 373 ; Cass., 2e civ., 11 septembre 2008, n° 07-18483 ; Cass. 3e civ., 5 juin 2012, n° 11-17919 et le commentaire sur cette dernière décision dans le Bjdu n° 6/2012, p. 470).
Deux postes de préjudices ont, notamment, été indemnisés, à savoir les dépenses engagées en pure perte ainsi que «la perte de valeur patrimoniale» c’est-à-dire «la perte d’un gain futur escompté de la valorisation du centre lors de son ouverture». Mais il a fallu, pour cela, au pétitionnaire produire l’ensemble des «justificatifs des dépenses engagées» ainsi qu’«un volumineux rapport d’expertise non contradictoire de près 1.000 pages, composé de 8 volumes» établi par un cabinet d’expertise comptable spécialisé en aménagement commercial.
Sans cette analyse que le tribunal reconnaît comme «très approfondie», il y a fort à parier que la demande indemnitaire aurait été rejetée. En effet, si le pétitionnaire réussit d’abord à démontrer le caractère abusif du recours et le caractère fautif des voies d’action exercées (exercice déjà non dénué de difficulté), il doit encore – ensuite – établir sans faille le lien qui existe entre la faute et le préjudice subi et justifier de manière certaine de la réalité et du montant de chaque poste de préjudice évoqué pour enfin espérer être indemnisé.
Cette démonstration nécessite que le pétitionnaire s’arme de patience, de persévérance et d’experts …
Aussi, bien que cette décision du tribunal de commerce soit porteuse d’espoirs pour les pétitionnaires (elle n’est, à ce jour, pas définitive et un appel pourrait encore très probablement être interjeté malgré la longueur de ce parcours judiciaire entamé il y a déjà plusieurs années), il ne faut pas perdre de vue les difficultés inhérentes à une telle action. L’édifice juridique n’est donc, à dire vrai, guère satisfaisant d’un point de vue pratique.
Les juridictions administratives rappellent, à juste titre, que le droit au recours doit être préservé, mais s’affranchissent d’analyser le revers de cette liberté pour le pétitionnaire totalement démuni face à des associations fictives.
En effet, les juridictions judiciaires acceptent d’indemniser les porteurs de projet s’ils justifient d’un préjudice d’exploitation consécutif à des recours motivés – non pas par des considérations d’urbanisme – mais par une intention de nuire et de retarder la réalisation du projet, mais comment établir cette réalité si les recours sont portés, non pas par un concurrent comme dans l’espèce jugée par le tribunal de commerce de Paris, mais par de telles associations ?
En outre, plutôt qu’une indemnisation nécessairement incomplète au regard des conséquences de telles actions et perçue après des années de procédure, les pétitionnaires préféreraient sans aucun doute voir les requérants malintentionnés être déboutés rapidement de leurs actions.
La voie judiciaire semble être l’ultime solution, lorsque la voie de la médiation, de la conciliation ou de la transaction, alternatives plus efficaces, ont échoué.