La simplification est souvent source de… complexité. En l’occurrence, une disposition à la loi dite 3DS doit permettre à titre expérimental, assorti de bilan, de se passer de l’avis de la commission d’aménagement commercial dans les territoires couverts par les Ort (opération de revalorisation des territoires), mais aussi dans les métropoles d’Aix-Marseille, Lyon et Grand Paris. Le maire ou le président de l’Epci est alors compétent, les recours toujours possibles en Cnac. Exit la Cdac. Rien d’autre qu’un permis de construire valant Aec. Il se trouve pourtant que cette disposition adoptée le 14 décembre, mais encore sans décret, entre en contradiction avec l’article 752-1-1 du Code de commerce issu des lois Elan et Climat. Elle prévoyait une «dispense pure et simple» là où on parle d’autorisation par l’autorité compétente. Et où on ne parle pas du risque de corruption attaché à la proximité des décideurs et des développeurs. Près des copains, près des coquins !
Par Me Antony Dutoit , avocat au Barreau de Paris (Antony Dutoit Avocat)
La procédure actuelle d’autorisation d’exploitation commerciale manque d’efficience. C’est ainsi que le gouvernement a justifié les termes d’un nouvel amendement à la loi relative à la Différenciation, la Décentralisation, la Déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite 3DS (1). Elle a pour effet de modifier, à titre expérimental, le régime de délivrance des autorisations d’exploitation commerciale… Encore. Sous couvert de simplification… Encore.
Cette expérimentation vise à confier à l’autorité compétente en matière d’urbanisme (le maire ou le président de l’Epci) le pouvoir de délivrer l’autorisation d’exploitation commerciale en se substituant à la commission d’aménagement commercial compétente. Rien de nouveau sous le soleil : les hypermnésiques se souviendront du rapport de Michel Piron (2) et des débats qui avaient suivi sur la suppression de la Commission nationale et des commissions départementales d’aménagement commercial.
Cette expérimentation devrait notamment être réalisée dans les territoires ayant signé une convention d’Opération de revitalisation de Territoires (Ort). Le législateur a posé de nombreuses conditions à ce régime dérogatoire. Celui-ci prévoit de faire entrer l’urbanisme commercial et ses critères dans les documents d’urbanisme et dans la plupart des cas de confier au maire le pouvoir de délivrer, seul, l’autorisation d’exploitation commerciale.
Une expérimentation sous conditions
Avec l’amendement n° 3335, le gouvernement a fait insérer un article 26 ter dans le projet de loi 3DS. Cet amendement a été déposé en première lecture devant l’Assemblée nationale et adopté le 14 décembre 2021. Le gouvernement a proposé cet amendement (3) considérant que les Ort manquaient d’attractivité et que les prérogatives de ces territoires en termes de régulation des implantations commerciales devaient être accrues.
Selon le gouvernement actuel, la procédure d’autorisation d’exploitation commerciale ne permet pas de réguler la concurrence. Implicitement, il fait le lien entre la faible diminution des surfaces autorisées et l’augmentation de la vacance commerciale. Il considère en outre que la superposition des deux autorisations administratives : autorisation d’exploitation commerciale et permis de construire dont les critères se recoupent ne se justifieraient pas pleinement.
Le gouvernement a donc proposé une expérimentation réformant la procédure de délivrance des autorisations d’exploitation commerciale et le législateur l’a suivi en adoptant cet amendement figurant désormais à l’article 97 de la loi 3DS. Aux termes de cet article, une nouvelle procédure de délivrance des autorisations d’exploitation commerciale va être expérimentée. Celle-ci va être confiée au maire ou au président de l’Epci lorsque ce dernier aura reçu compétence en matière d’urbanisme.
Cette expérimentation est soumise à plusieurs conditions :
– Le territoire doit avoir signé une convention Ort,
– Le territoire doit être couvert par un schéma de cohérence territoriale et un plan local d’urbanisme intercommunal (ou encore que chaque commune membre soit dotée d’un Plu) qui intègrent toutes les critères du I de l’article L. 752-6 du Code de commerce, et notamment :
1. La localisation des projets et intégration urbaine,
2. La consommation économe de l’espace,
3. L’animation de la vie urbaine,
4. Les flux de transports,
5. La qualité environnementale des projets,
6. Les insertions paysagères des projets,
7. La préservation ou revitalisation du tissu commercial environnant,
8. La proximité de l’offre des lieux de vie,
9. Les coûts supportés par la collectivité pour les infrastructures et les transports.
– L’Epci est désigné par le préfet après avis conforme de la Commission nationale d’aménagement commercial qui aura auditionné le président de l’Epci candidat à l’expérimentation.
– L’Epci compétent doit délibérer sur le principe de l’expérimentation dans les trois ans de la promulgation de la loi. Sa délibération doit rappeler la stratégie d’aménagement du territoire tel qu’elle ressort du Daac (document d’aménagement artisanal et commercial) – Si la compétence en matière d’urbanisme n’a pas été déléguée au président de l’Epci, l’autorisation d’exploitation commerciale ne peut être délivrée que sur l’avis conforme de ce dernier.
– L’autorisation d’exploitation commerciale ne peut être délivrée pour une implantation ou une extension qui engendre une artificialisation des sols sauf dérogation strictement encadrée (article L. 752-6 V du Code de commerce).
Et pas seulement dans les territoires ayant signé une convention Ort
La loi prévoit que les communautés urbaines, les métropoles, la métropole d’Aix-Marseille-Provence, la métropole de Lyon et la métropole du Grand Paris, sont dispensées de conclure une Ort pour participer à l’expérimentation. Autrement dit, pour toutes les communes incluses dans ces territoires, la procédure de délivrance des autorisations d’exploitation commerciale est susceptible d’être confiée aux maires sans saisine préalable de la commission départementale d’aménagement commercial. Cela ne dispense pas les Epci de ces territoires de délibérer pour décider de l’expérimentation.
Le permis de construire vaut Aec
Le texte nous enseigne (III) que la demande d’autorisation d’exploitation commerciale est instruite et délivrée par l’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme. Cette autorité prend en considération la conformité du projet avec les documents d’urbanisme précités et avec les critères suivants :
1. Les flux de transports et la qualité de la desserte par les différents modes de transport,
2. La préservation ou la revitalisation du tissu commercial des centres-villes du territoire,
3. La variété de l’offre proposée par le projet et son impact sur la vacance commerciale,
4. Les risques auxquels sont exposés le projet et les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs,
L’autorisation d’exploitation commerciale est donc accordée sans que soit saisie la commission départementale d’aménagement commercial. De plus, elle l’est sans que les services déconcentrés de l’État instruisent la demande. Exit, les services des directions départementales des territoires qui sont ainsi mises sur la touche.
Il ressort des termes de l’exposé des motifs de l’amendement que : «les recours s’exerceront dans les mêmes conditions : l’autorisation d’exploitation commerciale pourra faire l’objet d’un recours devant la Commission nationale d’aménagement commercial.». Toutefois, la loi ne pipe mot sur la question de ces recours.
Ce point devrait rapidement faire l’objet de précisions notamment quant aux formes de publicités du permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale, au contenu de la demande administrative, aux délais de recours et aux conséquences de l’exercice d’un recours auprès de la commission nationale d’aménagement commercial sur la mise en œuvre ou la suspension de la mise en œuvre du permis de construire.
Quid de l’exemption de l’article L. 752-1-1 du Code de commerce ?
Pour mémoire, cet article, issu des lois Elan et Climat et Résilience prévoit purement et simplement une dispense d’autorisation d’exploitation commerciale pour les projets ayant atteint ou dépassant le seuil de 1.000 m² dans un secteur d’intervention d’une Ort.
Pour ces projets, seul le permis de construire délivré sur le fondement du droit de l’urbanisme est alors requis. Ce texte est toujours en vigueur. Sa cohabitation avec les nouvelles dispositions précitées ne semble pas aisée.
Les deux dispositifs sont même contradictoires puisque celui intégré dans le Code de commerce prévoit une dispense d’autorisation d’exploitation commerciale lorsque l’article 97 de la loi 3DS prévoit que cette autorisation est requise et qu’elle est délivrée par l’autorité compétente en matière d’urbanisme.
C’est compliqué de simplifier… Sinon, nos députés y seraient parvenus
Ce système expérimental apparaît donc assez complexe et devrait être long à mettre en place par les Epci. Ces derniers se trouvent d’ailleurs investis d’une nouvelle mission et non des moindres.
Chaque année, ils devront publier un bilan des surfaces commerciales autorisées ou refusées ainsi que l’évolution de la vacance commerciale constatée commune par commune et dans les centres-villes de chaque commune de leur territoire.
En outre, ce bilan devra apprécier l’efficacité des dispositions du plan local d’urbanisme intercommunal relatives au commerce. Il faudra encore que les documents d’urbanisme intègrent les prescriptions reprenant les critères d’autorisation propres à l’urbanisme commercial et figurant actuellement au sein du Code de commerce. Il apparaît bien que cette procédure est plus contraignante que la procédure précitée et prévue par l’article L. 752-1-1, toujours applicable.
Pour l’heure, les dispositions de la loi 3DS n’ont pas vocation à faire disparaître et à se substituer aux dispositions issues de la loi Elan et codifiées à l’article L. 752-1-1 du Code de commerce. Toutefois, on voit mal comment cet article pourrait longtemps résister à ces dispositions et à l’expérimentation voulue par l’Epci. Celle-ci doit durer six années à compter de la promulgation de la loi 3DS (alors même qu’aucun décret n’a encore été pris). L’Epci désireux de mener cette expérience doit en décider par délibération dans les trois ans de cette promulgation. Six mois avant le terme de cette expérimentation, un rapport du gouvernement sera remis au parlement pour décider de l’arrêt ou de la prorogation du dispositif.
Pendant ce temps, nous pourrions sans doute notamment constater, que figer les problématiques d’urbanisme commercial dans les documents d’urbanisme paralyse l’apparition de nouvelles formes de commerce, l’évolution du commerce. Cela pourrait également tristement rappeler que remettre entre les mains de quelques élus le pouvoir de délivrer l’autorisation d’exploitation commerciale peut favoriser les tentatives corruptives que la loi Sapin voulait éliminer (4).
Notes
1. Loi n ° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale.
2. https://www.assemblee-nationale.fr/13/rapports/r2566.asp#P227_42333
3. https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/4721/AN/3335.pdf
4. Loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques.