La Commission nationale d’aménagement commercial n’en fait semble-t-il pas assez. Les neuf ans de procédure vécus par le projet d’Ingka (Ikea), en périphérie de Fleury-sur-Orne, s’achèvent sur un refus définitif, certes, mais aussi sur une sorte d’acte d’accusation de la Cnac. Elle aurait dû, déduit-on de la décision du Conseil d’État du 25 octobre 2021 (req. n° 434695), étudier chacun des treize critères d’implantation auxquels est soumis tout projet, et préciser un peu mieux quel aurait été l’impact sur l’animation commerciale de l’agglomération. Dérive inquiétante pour l’avenir de l’urbanisme de commerce.
Par Me Marie-Anne Renaux, avocate-associée (Wilhelm&Associés)
Si d’expérience, il faut en moyenne dix ans en France pour construire et ouvrir au public un ensemble commercial présentant une taille significative, les difficultés rencontrées par Ikea sur la commune de Fleury-sur-Orne montrent que ce long délai n’est parfois même pas suffisant, en présence de questions de droit épineuses. Dans cette affaire, c’est la rédaction formellement adoptée par la Commission nationale d’aménagement commerciale (Cnac), dans ses décisions concernant le projet de réalisation d’un ensemble commercial de 49.190 m² en périphérie de Caen, qui a donné lieu à neuf ans de procédure, au cours desquels les juridictions saisies ont multiplié les renvois et les décisions contradictoires.
Après qu’une première autorisation ait été accordée en 2008 par la Cdac du Calvados, permettant l’ouverture au public d’un magasin Ikea, une demande de modification substantielle a été déposée par le groupe suédois, en vue de la réalisation d’un ensemble commercial beaucoup plus important, comprenant un hypermarché et de nombreuses moyennes surfaces.
Dans un premier temps, ce projet a fait l’objet d’une décision favorable de la Cdac, le 1er février 2012. Toutefois, la Cnac, saisie de cinq recours contre cette autorisation, a estimé que le renforcement de l’offre commerciale en périphérie de Caen se ferait au détriment des commerces du centre-ville de la commune et elle a opposé un refus à ce projet, au motif que le projet portait atteinte au critère de l’animation de la vie urbaine.
Le Conseil d’État a toutefois annulé cette décision le 11 juin 2014, en estimant que celle-ci était insuffisamment motivée, faute d’avoir mentionné «avec précision la nature des commerces en cause, ni explicité davantage les raisons pour lesquelles un tel effet lui paraissait inéluctable».
Lorsqu’elle a été ressaisie de ce projet, du fait de cette annulation, la Cnac a cette fois autorisé le projet, lors de sa réunion du 1er octobre 2014. Elle a alors fait état de nouveaux motifs, tirés notamment de la compatibilité du projet avec les dispositions du schéma de cohérence territoriale (Scot) Caen Métropole, de la bonne desserte routière et en transports en commun du site, ou encore de l’architecture et de la qualité environnementale du projet.
Cette nouvelle motivation a, de nouveau, été critiquée et les juridictions administratives ont passé sept ans à la décortiquer, puisque :
1. la cour administrative d’appel de Nantes a d’abord rejeté toutes les critiques formulées par les requérants, alors que le Conseil d’État a cassé son arrêt, le 11 octobre 2017, sur une question concernant l’opposabilité des orientations du Scot, en lui renvoyant l’affaire au fond ;
2. dans un arrêt rendu le 19 juillet 2 019, la juridiction nantaise est alors revenue sur sa précédente appréciation et elle a annulé la décision de la Cnac du 1er octobre 2014 en estimant que sa nouvelle motivation était insuffisante, dès lors que l’effet du projet sur l’animation de la vie urbaine aurait dû être examiné ;
3. dans son pourvoi exercé contre cet arrêt, Ikea a rappelé que, par principe, la Cnac n’était pas tenue de se prononcer sur l’ensemble des critères de la loi et qu’il ne pouvait être exigé que ses membres se prononcent nécessairement sur l’impact du projet sur l’animation de la vie urbaine. Néanmoins, le Conseil d’État a considéré que la motivation adoptée pouvait effectivement être considérée comme insuffisante.
Une telle position apparaît pour le moins surprenante et inquiétante, à plusieurs titres.
Tout d’abord, ainsi que l’a exposé Ikea, il était jusqu’alors de jurisprudence constante que l’obligation de motivation incombant à la Cnac ne lui imposait pas «de prendre explicitement parti sur le respect, par le projet qui lui est soumis, de chacun des objectifs et critères d’appréciation fixés par les dispositions législatives applicables.» (CE Sect., 27 mai 2002, Société Guimatho, req. n° 229187, publié au recueil Lebon ; CE, 4 octobre 2010, Syndicat commercial et artisanal de l’agglomération senonaise et autres, req. n° 333413, publié au recueil Lebon). Or, le Conseil d’État a refusé de censurer l’arrêt par lequel la cour administrative d’appel de Nantes a écarté ce principe, en retenant que les membres de cette Commission auraient dû se livrer «à une appréciation globale du projet, au regard des critères essentiels de l’espèce».
A suivre un tel raisonnement, la motivation adoptée par la Cnac pourrait être systématiquement critiquée, faute pour cette dernière de s’être prononcée sur l’un ou l’autre des treize critères visés par l’article L. 752-6 du Code de commerce. Ce qui serait de nature à fragiliser les autorisations accordées pendant toute la durée des contentieux. Ensuite, la circonstance qu’il ait été reproché successivement à la Cnac d’avoir pris position sur l’impact négatif du projet sur l’animation du territoire, mais de façon insuffisamment précise, puis de s’être abstenue de se prononcer sur ce même critère, apparaît inédite.
En effet, le contrôle exercé jusqu’à présent sur la motivation des décisions/avis de la Cnac était très limité. De sorte que la double censure intervenue dans la même affaire, au regard de la motivation adoptée, est troublante. Elle marque, en tout cas en évidence, l’attention renforcée qui est portée au contenu de cette motivation, voire la volonté des juridictions administratives de contraindre les membres de cette Commission à exposer plus amplement l’analyse qu’ils font de l’impact des projets.
> Lire l’arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Nantes le 19 juillet 2019
> Lire également la décision rendue par le conseil d’État du 25 octobre 2021