Des contraintes, l’immobilier de commerce en a pris l’habitude depuis que Jean Royer, il y a cinquante ans de cela, s’est penché sur le sujet. Mais l’enjeu est cette fois-ci d’une toute autre importance. Il ne s’agit pas d’autoriser sous certaines conditions. L’interdiction est la règle, l’autorisation l’exception…
La parole est au parlement. Ça va ferrailler dur dans les hémicycles. En pleins débats, Me Emmanuelle Jouvin nous en explique les enjeux. A. B.
Par Me Emmanuelle Jouvin, avocate of counsel (Adden)
Le projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets – qui fait l’objet d’une procédure accélérée – est actuellement discuté à l’Assemblée nationale en première lecture. Avec comme ligne de mire l’objectif de «zéro artificialisation nette» à terme, le projet de loi prévoit en matière de commerce d’«arrêter les aménagements de zones commerciales qui artificialisent» (1).
Si le parlement n’a pour l’heure pas encore fini de discuter de ces dispositions, il y a fort à parier que les débats seront vifs à en croire la teneur des échanges qui ont déjà eu lieu sur le texte en commission spéciale (2) et à la lecture des quelques 186 amendements déposés sur le sujet (3)…
Entre les parlementaires qui réclament d’aller plus loin et de prévoir un moratoire sur les implantations commerciales ou un abaissement des seuils et le rapporteur de la loi et le gouvernement qui refusent catégoriquement de règlementer l’implantation des pures players, les commerces physiques risquent une fois de plus d’avoir du mal à tirer leur épingle du jeu…
1. La loi climat va-t-elle enfin harmoniser les contraintes réglementaires s’imposant aux pures players et aux commerces physiques ? Rien n’est moins sûr…
Comme cela avait été le cas, notamment lors de l’adoption de la loi Elan (4), de nombreux parlementaires réclament la soumission à autorisation d’exploitation commerciale (Aec) des entrepôts de e-commerce comme «enjeu d’équité et de justice sociale». C’est pourtant un refus catégorique du rapporteur et de la ministre pour lesquels, non seulement l’e-commerce ne répondrait pas à certains des critères examinés par les commissions départementales d’aménagement commercial (Cdac) tels que les accès en transports collectifs ou en modes doux, de sorte qu’il ne serait pas pertinent de les soumettre à ce régime mais, en outre, les entrepôts d’e-commerce ne représenteraient que 1 % de l’artificialisation des sols du pays.
On s’étonnera de ces arguments, alors que les drives, qui ne sont pas plus destinés à être accessibles par une clientèle cycliste ou piétonne, sont pourtant bien soumis à Aec, la loi Alur ayant pris la mesure de leurs impacts tant urbanistiques qu’environnementaux et notamment de leur empreinte carbone, laquelle est également catastrophique pour l’e-commerce au-delà même de la question de l’artificialisation qu’ils impliquent. Certains parlementaires ont d’ailleurs rappelé que si l’e-commerce ne représente «que» 1 % de l’artificialisation, il représente en revanche 10 % du commerce de détail…
Mais rien ne semble convaincre les porteurs du projet de loi qui ont proposé comme solution – non pas d’équité et de justice sociale pour mettre fin à la concurrence déloyale entre l’e-commerce et le commerce physique, mais au moins pour assurer la cohérence de l’implantation des entrepôts – de faire évoluer le document d’aménagement artisanal, commercial (Daac) du schéma de cohérence territoriale (SCoT) en Daacl (document d’aménagement artisanal, commercial et logistique).
Ce document, prévu à l’article 52-bis du projet de loi, déterminera «les conditions d’implantation des constructions commerciales et des constructions logistiques commerciales en fonction de leur surface, de leur impact sur les équilibres territoriaux, notamment au regard du développement du commerce de proximité, de la fréquence d’achat ou des flux générés par les personnes ou les marchandises».
On peine d’abord à comprendre l’intérêt de la solution proposée alors que c’est déjà, et dans les mêmes termes, ce que peuvent déterminer les Daac depuis le 1er avril 2021 (5)… Ensuite, c’est oublier non seulement les délais nécessaires à la révision des Daac en question sur l’ensemble du territoire national afin qu’ils intègrent ces dispositions mais également que, quoi qu’il en soit, le SCoT ne s’impose directement qu’aux constructions portant sur plus de 5 000 m² de surface de plancher (6), et uniquement dans un rapport de compatibilité et non de conformité, la première se satisfaisant d’une non-contrariété flagrante lorsque la seconde impose une stricte identité.
Le gouvernement refuse donc à nouveau de réglementer l’e-commerce. Il est certainement animé par des forces supérieures… Qu’à cela ne tienne, les parlementaires ont redéposé en vue de la séance publique les mêmes amendements, qui ont été rejetés en commission sur l’intégration du e-commerce dans le régime de l’aménagement commercial. La discussion en séance publique changera-t-elle la donne ? Sinon, autant dire que l’e-commerce a encore de beaux jours devant lui…
2. De nouvelles restrictions à venir pour les commerces physiques
Pour parvenir à l’objectif de «zéro artificialisation nette» à terme, l’article 52 du projet de loi complète les dispositions de l’article L. 752-6 du Code de commerce énumérant les critères au regard desquels doivent être examinés les demandes d’Aec. Il ajoute un V énonçant une interdiction absolue de tout projet ayant une surface de vente supérieure à 10 000 m² et entraînant une artificialisation des sols.
Cela signifie donc, selon la commission spéciale, la fin, pour l’avenir, des centres commerciaux classés «régionaux» (surface de vente supérieure à 40.000 m²) et «super-régionaux» (surface de vente supérieure à 80.000 m²) (7). En dessous de 10.000 m², tout projet de création ou d’extension d’un équipement commercial prévoyant une imperméabilisation sera tout d’abord soumis à trois conditions obligatoires cumulatives. Il devra démontrer, à l’appui de l’analyse d’impact jointe au dossier de demande :
– d’une insertion du projet en proximité avec le tissu urbain existant ;
– dans un secteur au type d’urbanisation adéquat ;
– et qu’il répond aux besoins du territoire.
La commission spéciale a substitué au terme «continuité» prévu dans le projet de loi celui de «proximité» qui n’a pourtant aucune définition juridique et qui manque à peu près autant de précision que le terme «adéquat» de la deuxième condition… En outre, on note que, dans la lignée de la loi Elan, le projet de loi Climat fait de la réponse aux besoins économiques du territoire une condition obligatoire à la réalisation du projet. Si le terme même n’apparaît pas dans la loi, il est clairement mentionné par le rapporteur lors des débats et dans le rapport de la commission spéciale pour lesquels le projet doit répondre «aux besoins économiques et démographiques du territoire» (8).
Ensuite, si le projet répond à ces trois premières conditions cumulatives, il doit répondre à une quatrième condition parmi quatre critères alternatifs cette fois :
– l’insertion du projet au sein d’une opération de revitalisation du territoire (Ort) ou d’un quartier prioritaire de la politique de la ville ;
– l’insertion du projet dans une opération d’aménagement au sein d’un espace déjà urbanisé afin de favoriser notamment la mixité fonctionnelle du secteur concerné ;
– la compensation par la transformation du sol artificialisé en sol non artificialisé ;
– l’insertion dans un secteur d’implantation périphérique ou une centralité urbaine établis par le SCoT ou dans une zone d’activité commerciale établie par le plan local d’urbanisme intercommunal (Plui) entrés en vigueur avant promulgation de la loi.
Là encore, ce texte a donné lieu à de longs débats en commission spéciale sans aucun fléchissement du rapporteur et du gouvernement. De nombreux amendements sont ainsi déposés pour l’examen du texte en séance publique à l’Assemblée nationale. La plupart sollicitent un durcissement de ces règles et notamment un moratoire sur les implantations commerciales de périphérie et un abaissement du seuil de 10.000 m² à 7.000, 4.000, 3.000, et même 1.000 m². D’autres proposent d’inclure dans ce seuil la surface des stationnements en grande partie responsable de l’imperméabilisation. D’autres encore demandent la suppression de l’exonération d’Aec prévue au sein d’une Ort instituée par la loi Elan (9).
Enfin, l’ajout de la dernière des conditions alternatives par la commission spéciale, par rapport au projet de loi initial, est également loin de faire l’unanimité. Il est désormais prévu que pourront bénéficier de la dérogation les projets insérés dans des zones d’implantation commerciale définies par un SCoT ou un Plui en vigueur au moment de la promulgation de la loi.
Pour certains parlementaires, qui réclament la suppression de cette condition, cela revient à autoriser toutes les opérations d’urbanisme commercial envisagées par les documents d’urbanisme en vigueur à l’inverse de ce que proposait la Convention citoyenne pour le climat. Pour d’autres, cette dérogation ne doit pas être limitée aux seuls documents d’urbanisme en vigueur à la promulgation de la loi afin de permettre la mutation et la modernisation des espaces d’entrée de ville même après l’entrée en vigueur de la loi.
Les enjeux sont grands pour les porteurs de projets commerciaux… Les débats qui devraient avoir lieu mi-avril à l’Assemblée s’annoncent ainsi fort intéressants. A suivre donc !
Notes
1. Titre de l’article 52 dans l’étude d’impact de la loi.
2. Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.
3. Amendements déposés sur l’article 52, après l’article 52, l’article 52 bis et après l’article 52 bis pour l’examen en séance publique. Il s’agit des articles relatifs à la question du commerce tels qu’adoptés en commission spéciale avant discussion en séance publique à l’Assemblée nationale.
4. Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique.
5. Art. L. 141-6 3° c. urb. modifié par l’ordonnance n° 2020-744 du 17 juin 2020 et entré en vigueur le 1er avril 2021.
6. Art. L. 142-1 4° et R. 142-1 4° c. urb.
7. Rapport de la commission spéciale – commentaire de l’article 52.
8. Compte rendu des débats en commission spéciale Tome 2 sous article 52 et commentaire des articles, sous art. 52.
9. L. 752-1-1 c. com.