Les projets de commerce manqueraient-ils à ce point d’écueils, que le Conseil d’Etat ait besoin, tordant le bras à la volonté du législateur qui les avait soigneusement distingués pour éviter les recours abusifs, de fondre et donc de confondre le Pc et l’Aec qui va avec ? Dans un arrêt du 30 décembre, le voici mélangeant les genres et les contentieux jusque-là distincts et, en toute candeur, risquant de laisser passer une action de l’association En Toute Franchise, bien connue des services, au motif qu’elle défendrait également le cadre de vie… Carton rouge !
Par Me Antony Dutoit, avocat au Barreau de Paris (Antony Dutoit Avocat)
Après l’engagement du président de la République le 21 mars 2013 et les conclusions du rapport de M. Daniel Labetoulle «Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre», l’ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme a pour objectif de le limiter, d’accélérer les délais de traitement, d’ouvrir les possibilités de régularisation au pétitionnaire et de décourager les recours abusifs. Ces mesures étaient principalement destinées à la réalisation de logements.
Lors des débats sur la loi relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises (Actpe) en 2014, qui a créé le permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale (Pc-Aec), sous l’égide d’un député et d’un sénateur, la Commission mixte paritaire avait souhaité coordonner «la réforme de l’urbanisme commercial avec l’ordonnance du 18 juillet 2013 sur les recours abusifs». En urbanisme commercial aussi, il s’agissait de mieux encadrer et de limiter les possibilités de recours.
Le Pc-Aec : un PC, une AEC et un contentieux particulier ?
Leurs travaux avaient notamment abouti à la codification de l’article L. 600-1-4 du Code de l’urbanisme relatif au permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale.
Aux termes de cet article «Lorsqu’il est saisi par une personne mentionnée à l’article L. 752-17 du Code de commerce d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l’article L. 425-4 du présent code, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l’annulation de ce permis qu’en tant qu’il tient lieu d’autorisation d’exploitation commerciale. Les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu’il vaut autorisation de construire sont irrecevables à l’appui de telles conclusions.
Lorsqu’il est saisi par une personne mentionnée à l’article L. 600-1-2 d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l’article L. 425-4, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l’annulation de ce permis qu’en tant qu’il vaut autorisation de construire. Les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu’il tient lieu d’autorisation d’exploitation commerciale sont irrecevables à l’appui de telles conclusions.»
A la lecture de cet article, il ne semblait pas faire de doute que le législateur avait souhaité, considérant la particularité du permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale d’une part et le risque contentieux pour ce type d’autorisation d’autre part, distinguer le contentieux commercial du contentieux de l’urbanisme.
L’Actpe avait créé le Pc-Aec. L’autorisation administrative devenait unique mais comportait deux branches : un Pc et une Aec dont le législateur a souhaité tenir compte pour le contentieux. Deux branches distinctes devant faire l’objet d’un contentieux distinct, plus précisément de moyens et de requérants distincts. Depuis 2014, cela semblait avoir été bien compris.
La Haute juridiction permet aux associations de faire feu de tout bois
Le Conseil d’Etat en a décidé autrement. Dans un arrêt du 30 décembre 2022, confirmé par la cour administrative d’appel de Marseille le 26 juin 2023, la Haute juridiction a considéré qu’une association pouvait parfaitement contester un Pc-Aec à la fois en ce qu’il vaut autorisation d’exploitation commerciale et en ce qu’il vaut autorisation de construire : Il écrit, notamment, le 30 décembre 2022 (n° 456413) : «3. Ces dispositions ne font pas obstacle à ce qu’une association puisse contester un permis de construire tenant lieu d’autorisation d’exploitation commerciale à la fois en tant qu’il vaut autorisation de construire et en tant qu’il vaut autorisation d’exploitation commerciale, pour autant qu’elle justifie d’un intérêt pour agir contre chacune de ces autorisations. Dès lors, il appartenait à la cour administrative d’appel de Marseille, pour déterminer la recevabilité des conclusions présentées par l’association En Toute Franchise département du Var contre le permis litigieux en tant qu’il valait autorisation de construire, lesquelles étaient présentées en même temps que des conclusions dirigées contre le même permis en tant qu’il tenait lieu d’autorisation d’exploitation commerciale, de rechercher si elle justifiait, au regard de l’objet défini par ses statuts et de son champ d’action géographique, d’un intérêt lui donnant qualité pour agir contre chacune de ces autorisations.
4. Il ressort des énonciations de l’arrêt attaqué que, pour écarter les moyens tirés de la méconnaissance des règles définies par le Code de l’urbanisme présentés à l’encontre du permis délivré par l’arrêté du 8 juillet 2020 en tant qu’il vaut autorisation de construire, la cour administrative d’appel de Marseille a relevé que l’association requérante avait pour objet principal la défense des intérêts collectifs de la profession de commerçant indépendant et d’artisan dans le département du Var alors même que ses statuts mentionnent également la défense et la préservation du cadre de vie contre toute atteinte qui y serait portée par la planification ou l’autorisation de surfaces destinées au commerce et en a déduit que c’est en application des dispositions de l’article L. 752-17 du Code de commerce, et non en application des dispositions de l’article L. 600-1-2 du Code de l’urbanisme, qu’elle disposait d’un intérêt lui donnant qualité pour agir contre le permis de construire attaqué. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent qu’en statuant ainsi, la cour a commis une erreur de droit.»
L’affaire a été renvoyée devant la cour administrative d’appel de Marseille qui a cédé et statué sur l’ensemble des moyens soulevés par l’association requérante qu’il s’agisse de griefs tirés de la législation de l’urbanisme commercial ou de l’urbanisme (cour administrative d’appel Marseille, 26 juin 2023, n° 22MA03185).
Le conseil d’Etat veut-il mettre le législateur (et son esprit) dans tous ses états ?
La position que vient d’adopter la juridiction suprême est particulièrement surprenante. La surprise devient presque totale lorsque l’on se transporte en 2014 lors des débats sur le projet de loi Relatif à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises. Plus précisément encore, cette loi avec l’objet d’un examen par la commission mixte paritaire.
Cette commission avait alors notamment enrichi le texte d’une proposition de rédaction qui allait devenir l’article L. 600-1-4 du Code de l’urbanisme. Aux termes de la discussion devant la Commission, Laurent Grandguillaume, député indiquait que la proposition de rédaction n° 39 «vise à prévenir un risque de détournement du recours pour excès de pouvoir contre le nouveau permis». Yannick Vaugrenard, rapporteur pour le Sénat, motivait l’avis favorable à de la Commission en considérant que cette proposition de rédaction permet d’éviter un élargissement excessif du champ des requérants.
Tous s’étaient alors accordés pour considérer que la création d’un Pc-Aec ne devait pas permettre à tout requérant de pouvoir critiquer l’autorisation d’exploitation commerciale désormais incluse dans ce permis de construire ET l’autorisation de construire conformément aux règles d’urbanisme. La fusion de l’autorisation d’exploitation commerciale dans le permis de construire conservait alors une limite : celle du contentieux de l’urbanisme commercial et de l’urbanisme qui eux n’iraient pas au bout de la fusion. C’est la raison pour laquelle la Cmp avait créé ce mécanisme qui limitait pour chaque catégorie de requérant la nature des moyens qu’il pourrait soulever devant le juge.
Il semblait que la rédaction retenue permettait toujours à un requérant s’estimant disposer d’un intérêt à agir pour contester l’autorisation d’exploitation commerciale et l’autorisation de construire d’opter pour l’une ou l’autre de ces matières, de choisir son combat contentieux et ses moyens contre l’une ou l’autre de ces autorisations.
Il convient aussi de rappeler que les modalités de recours contre ces autorisations sont différentes. Le recours contre l’autorisation d’exploitation commerciale est un recours préalable et suppose la saisine préalable de la commission nationale d’aménagement commercial avant tout contentieux. Pour les projets soumis à Pc-Aec, ce n’est qu’ensuite de l’avis favorable de cette commission que le permis de construire peut être accordé. Le délai de recours contre ce dernier court alors à compter de son affichage. Le requérant aurait donc bien le temps de choisir l’intérêt pour agir qui prévaut pour lui et la législation sur le fondement de laquelle (urbanisme commercial ou urbanisme) il entend quereller le Pc-Aec.
Tel était sans doute l’esprit du législateur.
Il considère donc que rien ne s’oppose à ce qu’un requérant, en l’espèce une association, puisse contester le permis de construire à la fois en ce qu’il vaut autorisation d’exploitation commerciale et en ce qu’il vaut autorisation de construire.
La Haute juridiction vient ici de remettre à plat tous les efforts du législateur pour parvenir à une scission du contentieux de l’urbanisme commercial afin de limiter les recours abusifs et dilatoires.
La référence à la notion de cadre de vie (déjà retenu par le Conseil d’Etat dans son arrêté du 20 octobre 2017, n° 400585) permet donc de passer outre les dispositions clivantes de l’article L. 600-1-4 du Code de l’urbanisme et permet à un requérant de faire feu de tout bois pour contrarier un projet. Le Conseil d’Etat parvient ainsi au double objectif, que le législateur avait précisément chercher à éviter, de risquer de détourner le recours pour excès de pouvoir et d’élargir excessivement le champ des requérants.
En effet, cette décision paraît bien dangereuse pour les quelques Pc-Aec qui sont encore accordés. Il suffira désormais à une association de commerçants de faire référence dans ces statuts à la notion encore vague du «cadre de vie» pour pouvoir contester ce permis de construire sur tous ces pans. La forme associative devient alors l’arme de destruction massive des projets commerciaux soumis à permis de construire. En cette période tourmentée, le Conseil d’Etat a dû penser que les projets commerciaux manquaient d’écueils (artificialisation nette, végétalisation et panneaux photovoltaïques, ORT…), que les autorisations d’exploitation commerciale n’étaient déjà pas assez difficiles à obtenir et à mettre en œuvre.
> Lire la décision rendue par le Conseil d’Etat le 30 décembre 2022