Les associations fictives créées pour faire barrage à un projet, sont vieilles comme l’urbanisme commercial… Scandales notoires, dispositions contraignantes comme cet article L. 600-1-1 du Code de l’urbanisme, n’ont pas mis un arrêt à leurs manœuvres douteuses. Christiane Maugüé, dans son rapport de 2018, avait fait naître bien des espoirs quand-à la lutte contre les recours abusifs. Las, le Conseil d’État dans une formation… qu’elle préside, vient pour la première fois de rendre une décision où, dans une affaire portant sur le programme de l’Ode à la Mer, seule compte leur existence : objet, territoire, dépôt des statuts. Et rien d’autre : pas la moindre motivation.
Par Me Marie-Anne Renaux, avocate-associée (Wilhelm&Associés)
La publication en 2018 du rapport «Pour un contentieux des autorisations d’urbanisme plus rapide et efficace» établi par Mme Christine Maugüé, conseillère d’État, avait fait naître bien des espoirs. Un chapitre entier y était consacré à la lutte contre les recours abusifs, lesquels avaient déjà fait l’objet, en 2013, d’un précédent rapport du président Labetoulle. Sur la base de propositions formulées dans ces rapports, le Code de l’urbanisme et le Code de justice administrative ont ainsi été enrichis de dispositions censées freiner les ardeurs des requérants : obligation renforcée de justification d’un intérêt à agir dans le contentieux des autorisations d’urbanisme, formalité de dépôt des statuts des associations un an avant les demandes d’autorisations contestées, condamnation pour recours abusif…
Outre que les résultats concrets de ces mesures restent difficiles à apprécier après plusieurs années de mise en application, une récente décision rendue par le Conseil d’État, dans une formation présidée par l’auteur de ce rapport, Mme Maugüé, apparaît comme un coup d’arrêt à la politique engagée pour protéger notamment les acteurs de l’immobilier contre les recours injustifiés et malveillants. A sa première lecture, cet arrêt rendu le 20 octobre 2021 pourrait sembler anodin, puisqu’il ne formule aucun principe général concernant l’intérêt à agir des associations, en matière d’urbanisme. Il rappelle seulement, de façon très classique, que les juridictions administratives doivent prendre en considération leur objet social matériel, leur champ d’intervention géographique et la date de dépôt de leurs statuts, au stade de la vérification de la recevabilité des recours dirigés contre les permis de construire (CE, 20 octobre 2021, req. n° 442424 et 442429).
Toutefois, en se prononçant en ces termes dans cette affaire, le Conseil d’État vient en réalité affirmer qu’il n’entendait pas contrôler l’éventuelle fictivité des associations constituées dans l’unique but de contester une autorisation d’urbanisme. En effet, le pourvoi dont il était saisi faisait suite à des jugements rendus par le tribunal administratif de Montpellier, déclarant irrecevables les nombreux recours formés par deux associations à l’encontre d’un important projet, ayant donné lieu à plusieurs permis de construire. De façon très détaillée, ce tribunal avait précisé l’ensemble des circonstances établissant que ces associations avaient été créées à l’initiative de commerçants concurrents, qu’elles défendaient uniquement des intérêts commerciaux, et qu’elles ne justifiaient d’aucune activité réelle. Alors que plusieurs cours administratives d’appel avaient déjà sanctionné cette constitution fictive d’associations «faux nez» de commerçants, celle de Marseille a infirmé ces jugements en déclarant devoir se référer uniquement à l’objet social mentionné dans les statuts, sans que les intentions des membres de l’association n’aient à être recherchées.
En rejetant le pourvoi formé contre cet arrêt, le Conseil d’État tranche pour la première fois cette question en adoptant cette même position de principe tendant à exclure tout examen de la sincérité de l’objet social des associations. Au nom de la liberté d’association, protégée par la constitution, et du droit au recours reconnu aux associations par la loi du 1er juillet 1901, la manœuvre que constitue la création d’une association fictive échappe ainsi à toute sanction. La rapporteure public désignée dans cette affaire, ayant indiqué lors de l’audience du Conseil d’État, que «pour regrettable qu’il soit, le caractère opportuniste voir insincère des statuts associatifs paraît participer du jeu contentieux tel qu’il s’impose au juge et non relever d’une fraude».
Même si le rapport Maugüé n’avait rien promis concernant la disparition de ces pratiques, plusieurs exemples d’encadrement plus strict par d’autres pays de l’intérêt à agir des associations étaient cités et la volonté qu’il affichait de lutter contre les recours abusifs ne pouvait qu’être comprise comme une menace à l’adresse des associations fictives.
En assurant désormais à ces dernières une complète impunité, c’est largement l’efficacité des mesures adoptées pour limiter les recours abusifs qui interroge. En effet, à quoi bon exiger des personnes physiques et des sociétés qu’ils fournissent des justifications de la réalité des atteintes qu’un projet est susceptible de leur causer, quand il suffit de constituer une association ayant un objet général de défense du cadre de vie pour s’assurer de justifier d’un intérêt à agir ? L’obstacle posé par l’article L. 600-1-1 du Code de l’urbanisme, imposant l’enregistrement des statuts de l’association un an avant le dépôt de la demande de permis de construire, pouvant être aisément contourné pour les projets d’importance devant faire l’objet d’une concertation préalable ou d’une modification du Plu, ou par la constitution «préventive» d’association par tous les commerçants soucieux de s’opposer à tout projet concurrent dans leur zone d’attractivité.
Dans ces conditions, il ne fait guère de doute que ce petit «jeu contentieux» des recours abusifs va perdurer, voire s’accentuer, puisque le Conseil d’État vient d’avaliser le procédé des associations fictives.
> Lire la décision rendue par le Conseil d’Etat le 21 octobre 2021