En mettant en œuvre le pouvoir d’injonction que leur confère le Code de justice administrative, les juges administratifs se retrouvent en guerre ouverte avec la Cnac… qui refuse de se voir dépouillée de ses prérogatives. Le Conseil d’Etat fera connaître son arbitrage fin novembre. L’enjeu : la clause de revoyure qui permet aux pétitionnaires de modifier leur projet selon les volontés de la Commission sans repartir à la case départ.
Par Mes Delphine d’Albert des Essarts et Adrien Reymond (Wilhelm&Associés)
Il y a quelques mois, les cours administratives d’appel ont semblé vouloir prendre la mesure du contrôle qu’elles exercent sur la légalité des décisions et avis de la Commission nationale d’aménagement commercial (Cnac). Elles ne se sont ainsi plus bornées à lui demander de réexaminer les projets, mais lui ont enjoint plus fermement d’autoriser ceux qu’elle s’obstinait depuis des années à refuser.
La cour administrative d’appel de Nantes a ouvert le bal (CAA Nantes, 20 décembre 2019, Société Pelve Mesliers, req. n° 18NT03447 ; CAA Nantes, 2 juillet 2019, Sas Douvres Distribution, req. n° 17NT03082 et CAA Nantes, 22 janvier 2018, Janymaf Sas, req. n° 16NT00057), bientôt suivie par les cours administratives d’appel de Lyon (CAA Lyon, 30 janvier 2020, req. n° 18LY03384 ; CAA Lyon, 28 janvier 2021, req. n° 19LY01442) de Marseille (CAA Marseille, 5 juillet 2021, req. n° 20MA01226) et de Versailles (CAA Versailles, 5 août 2021, req. n° 19VE03316).
C’est ainsi, par exemple, que des projets qui avaient essuyé trois refus en Cnac en 2013, 2017 et 2019, ont finalement été autorisés à la faveur d’une injonction du juge administratif (voir, CAA Lyon, 28 janvier 2021, req. n° 19LY01442). Les pétitionnaires ont pu se réjouir de l’emploi de cette merveilleuse technique de l’injonction, qui permet au juge administratif – depuis la loi n° 95-125 du 8 février 1995 et sur le fondement des articles L. 911-1 et L. 911-2 du Code de justice administrative – d’imposer à l’administration de prendre les mesures qui découlent de sa décision.
C’est ce que rappelait, en 1997, le président Stahl au Conseil d’État : «Il vous incombe aujourd’hui de prêter une vive attention aux suites de vos décisions contentieuses. Nous pensons que nos concitoyens attendent de vos procédures qu’elles soient rapides et efficaces et de vos décisions qu’elles soient effectives. Cette attente est légitime et nous croyons que le pouvoir d’injonction que le législateur vous a confié permet précisément de satisfaire cette attente, au prix d’une légère adaptation de vos méthodes» (Conclusions Jacques-Henri Stahl sur CE, 4 juillet 1997, Leveau, req. n° 161105, in Le contentieux de l’injonction, contentieux de pleine juridiction, RFDA 1997 p. 819).
Cette technique de l’injonction – pour efficace qu’elle soit dans certains domaines – pourrait toutefois être mise en échec dans celui de l’aménagement commercial au regard de ses spécificités. La Commission entend en effet combattre ce mouvement jurisprudentiel.
D’une part, elle a plusieurs fois refusé de déférer aux injonctions faites par le juge de délivrer un avis favorable aux projets (voir, par exemple, CAA Lyon, 18 juin 2020, req. n° 19LY01131 – Cnac, 29 octobre 2020, n° 3756TR), contraignant les pétitionnaires à devoir saisir les cours administratives d’appel sur le fondement de l’article L. 911-4 du Code de justice administrative pour qu’il soit enjoint – sous astreinte cette fois – à la Commission de délivrer de tels avis (voir, par exemple, CAA Lyon, 15 avril 2021, req. n° 20LY03702).
D’autre part, elle a contesté les arrêts des cours administratives d’appel devant le Conseil d’État, lequel pourrait estimer que – dès lors que la Commission n’a pas à se prononcer sur l’ensemble des critères fixés à l’article L. 752-6 du Code de commerce (CE, 4 octobre 2010, req. n° 333413, publié au recueil) – il n’appartient pas aux juges administratifs de réaliser eux-mêmes ce contrôle de légalité du projet d’aménagement commercial contesté.
Cette position a été récemment exprimée par le rapporteur public Raphael Chambon lors d’une audience au Conseil d’État. S’il était suivi par la Haute Juridiction, l’office du juge serait alors limité à la connaissance des seuls motifs retenus par la Cnac et il serait donc impossible pour le juge de s’assurer que le projet respecte bien l’ensemble des autres critères fixés par le Code de commerce. Dans ces conditions, le juge administratif ne pourrait enjoindre à la Commission que de réexaminer les projets et non plus de délivrer des avis favorables dès lors qu’il n’a pu lui-même s’assurer que le projet respecte bien les critères fixés à l’article L. 752-6 du Code de commerce.
Certains projets pourraient donc retomber dans une spirale de refus systématiques et se voir retardés pendant des années, comme cela a été le cas par le passé (voir, CAA Lyon, 28 janvier 2021, req. n° 19LY01442, précité, à propos d’un projet refusé trois fois). En d’autres termes, si cette position devait être adoptée par le Conseil d’État, la Cnac bénéficierait du pouvoir exclusif d’apprécier la conformité des projets aux critères fixés par la loi et les pétitionnaires seraient ainsi définitivement livrés à l’appréciation souveraine de cette commission.
Tel ne semble pas avoir été l’objectif du législateur, qui a seulement donné à la Commission le soin d’étudier les recours préalables avant la saisine du juge, seul ce dernier pouvant, en dernier ressort, apprécier la conformité des projets aux critères fixés par la loi.
La décision du Conseil d’État devrait être rendue publique d’ici la fin du mois de novembre 2021. Et si le rapporteur public devait être suivi, il ne resterait plus qu’à espérer que la Cnac accompagnerait cette évolution jurisprudentielle en faisant un usage plus pertinent de la «clause de revoyure» et en indiquant aux pétitionnaires, qui verraient leurs projets refusés, les dispositions qu’ils devraient prendre afin qu’ils soient, au plus vite, autorisés.
Note
1. Voir l’Argus avril 2021 – Face à un avis défavorable de la Cnac, quelle stratégie adopter ? Aucune recette miracle pour convaincre la commission de faire évoluer sa position.
> Lire l’arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Lyon le 15 avril 2021