Voilà plus de cinq ans que les porteurs de projets sont confrontés à ce nouveau paramètre de l’imperméabilisation des sols dans la conception de leurs programmes… sans que ses contours n’aient été clairement dessinés. Si la performance énergétique, l’appel aux énergies renouvelables ou l’emploi de matériaux ou de procédés éco-responsables, la gestion des eaux pluviales et la préservation de l’environnement, autres sous-critères de la qualité environnementale des projets, ne posent pas de difficulté, cette notion pourtant pas si nouvelle a pu laisser les porteurs de projets plus circonspects…
Par Me Delphine d’Albert des Essarts, avocate au Barreau de Paris (Wilhelm & Associés)
Entre 2006 et 2016, en France, la consommation annuelle d’espace a été estimée à 27 000 ha en moyenne, soit l’équivalent de quatre à cinq terrains de football par heure (1). Pourtant, jusqu’à une époque très récente, le sol est resté «un angle mort du droit» (2), notamment en matière d’aménagement commercial. Les premières réflexions sur l’artificialisation et l’imperméabilisation des sols ont été portées par le Conseil de l’Europe (3) qui, dès août 1972, a souligné que l’expansion de l’urbanisation devait être limitée en faveur de la protection des sols (4).
Il faut ensuite attendre avril 2004 pour que l’Union européenne adopte une première directive concernant la responsabilité environnementale et évoque, dans ce cadre, la protection des sols sous l’angle, seulement, de leur contamination (5). Ce texte étant insuffisant pour lutter contre l’artificialisation des sols, une proposition de directive a été formulée par la Commission européenne en septembre 2006 afin de mettre en place un «cadre commun de protection» (6).
Ce projet de directive – bien qu’abandonné – a donné lieu, en septembre 2011, à une feuille de route de la Commission européenne visant, pour la première fois, un objectif «zéro artificialisation nette» des sols d’ici à 2050 (7). Ces réflexions menées par la Commission européenne au début des années 2000 ont – notamment – poussé la France à revoir sa législation et, en particulier, celle relative à l’aménagement commercial.
Car de la loi Royer (8) à la loi Lme (9), cette législation a eu principalement un objet économique, visant uniquement à apprécier l’évolution de l’appareil commercial, l’équilibre souhaitable entre les différentes formes de commerce et les conditions d’exercice de la concurrence (10). Ce n’est qu’avec la loi Lme du 4 août 2008 qu’à la lumière des réflexions européennes, un virage notable a été pris en imposant aux commissions d’aménagement commercial (Cdac et Cnac) d’apprécier la pertinence des projets commerciaux à l’aune de deux nouveaux critères : l’aménagement du territoire et le développement durable. Ce dernier critère devant être apprécié sous l’angle de la qualité environnementale des projets et de leur insertion dans les réseaux de transports collectifs.
Rien encore donc, à proprement parler, sur une prise en compte de l’imperméabilisation des sols au titre de l’examen des projets. Il a fallu attendre la loi Pinel (11) pour que la qualité environnementale visée à l’article L. 752-6 2° a) du Code de commerce soit précisée par cinq nouveaux sous-critères, parmi lesquels a été introduite l’imperméabilisation des sols.
Voilà donc plus de cinq ans que les porteurs de projets sont confrontés à ce nouveau paramètre dans la conception de leurs programmes… sans que ses contours n’aient été clairement dessinés. Si la performance énergétique, l’appel aux énergies renouvelables ou l’emploi de matériaux ou de procédés éco-responsables, la gestion des eaux pluviales et la préservation de l’environnement, autres sous-critères de la qualité environnementale des projets, ne posent pas de difficulté, la notion d’imperméabilisation de l’espace a pu laisser les porteurs de projets plus circonspects.
Comment en effet démontrer que de nouveaux magasins, de nouveaux ensembles commerciaux ou l’extension de tels établissements, par définition consommateurs d’espaces, pourraient présenter des effets positifs en termes d’imperméabilisation des sols ? Le juge administratif a choisi de trancher la question en appréciant l’ampleur de l’imperméabilisation. Il considère ainsi qu’aucune imperméabilisation «excessive» des sols ne peut être caractérisée si :
– Les espaces verts en pleine terre occupent plus de la moitié du terrain d’assiette (CAA Marseille, 11 juin 2018, Sas GF Béziers, req. n° 17MA00066) ;
– Le projet se situe sur un terrain déjà en partie artificialisé et prévoit l’aménagement d’espaces verts, la plantation d’arbres de haute tige et l’aménagement de plus des trois quart des places de stationnement en «evergreen» avec pavés drainants (CAA Nantes, 12 novembre 2018, société CSF, req. n° 17NT01584 ; également : CAA Douai, 28 septembre 2017, société Leptir, req. n° 16DA01374, à propos d’un projet s’implantant sur d’«ancienne friche industrielle, autrefois occupée par des silos») ;
– Le projet entraîne une imperméabilisation totale de 67, 4% de la parcelle, déjà précédemment imperméabilisée à hauteur de 57 % du fait des bâtiments devant être démolis (CAA Marseille, 26 mars 2018, société Valescure Distribution, req. n° 16MA03994) ;
– Si plus de la moitié du terrain d’assiette du projet est rendu perméable et si la conception des aires de stationnement (même de plain-pied) est conforme à l’article L. 111-19 du Code de l’urbanisme (CAA Bordeaux, 7 novembre 2019, société Colarni, req. n° 18BX00419).
Ainsi, les pétitionnaires doivent – non seulement respecter le «ratio Alur» prévu à l’article L. 111-19 du Code de l’urbanisme qui limite l’emprise au sol des surfaces des stationnements aux trois quarts de la surface de plancher des bâtiments affectés au commerce – mais également consacrer une part significative des terrains d’assiette de leurs projets à des espaces verts perméables. Surtout, il ressort clairement des décisions des commissions d’aménagement commercial et des juridictions administratives que la reconversion de terrains précédemment artificialisés apparaît devoir être privilégiée. Et cette incitation s’inscrit dans la droite ligne des politiques publiques élaborées ces dernières années, que ce soit en termes de redynamisation des cœurs de ville ou de réhabilitation des friches industrielles ou commerciales.
Comme a pu l’exprimer Michel Valdiguié, quelques mois après avoir quitté la présidence de la Cnac : «La formule no parking, no business reste la logique qui prévaut chez nombre d’investisseurs et d’enseignes […] Ces logiques qui ont présidé aux implantations commerciales depuis quarante ans, restent vivaces.
Toutefois, la crise du commerce en centre-ville oblige à reconsidérer ce modèle. Même si la loi n’établit pas comme critère la vacance commerciale, la Cnac et les cours administratives d’appel ont pris en compte cet élément pour refuser des projets manifestement très impactants en matière de consommation d’espace et pour les commerces urbains» (12).
Depuis 2016, la France a fait de la notion d’artificialisation des sols un «nouvel indicateur de richesse» (13) englobant non seulement «les sols bâtis et les sols revêtus et stabilisés (routes, voies ferrées, parkings, chemins…)» (selon la définition d’Eurostat) mais également «les mines, les carrières, les décharges, les chantiers, les terrains vagues, et les espaces verts artificiels (espaces verts urbains, équipements sportifs et de loisirs)» (14).
Ce mouvement s’est encore accéléré au début de l’année 2018 et pas moins de trois rapports ont été élaborés depuis à ce sujet.
– Le 31 janvier 2018, le ministre de la Transition écologique et celui de l’Économie et des finances ont sollicité le comité pour l’économie verte (Cev) (15) afin d’obtenir un avis sur les instruments économiques permettant d’atteindre l’objectif «zéro artificialisation nette» des sols d’ici à 2050 défini par l’Union européenne. Le rapport du Comité, remis en mai 2019, dresse une liste de solutions pour maîtriser l’artificialisation des sols (réoccupation de locaux vacants, réutilisation des friches, élévation du bâti, réalisation de parkings souterrains et de constructions modulables, utilisation de matériaux perméables, développement d’infrastructures vertes, renaturation des sols) (16).
– Le 21 juin 2018, c’est la mission d’information sur la ressource en eau de l’Assemblée nationale créée le 14 septembre 2017 (17) qui a conclu que «la lutte contre l’imperméabilisation des sols doit faire l’objet de nouvelles normes intégrées obligatoirement dans certains types de construction» (18).
– Enfin, le 4 juillet 2018, le gouvernement a adopté un «plan biodiversité» afin de définir les modalités de mise en œuvre de l’objectif «zéro artificialisation nette» (19), et France Stratégie a – dans ce cadre – remis, en juillet 2019, son rapport donnant lieu – quelques jours plus tard – à une instruction du gouvernement sur ce sujet (20).
Le rapport souligne que l’artificialisation des terres est due à deux facteurs principaux : la valeur de l’hectare agricole en France qui est parmi les plus basses d’Europe occidentale, d’une part, et la sous-exploitation des locaux privés ou tertiaires qui contribue, d’autre part, à la demande de nouveaux locaux et donc participe directement à l’artificialisation (21). Le 23 juillet 2019 un groupe de travail partenarial a été créé afin de construire la stratégie de mise en œuvre de l’objectif «Zéro artificialisation nette» et un portail national de l’artificialisation des sols a été mis en place (22).
Cette accélération de la réflexion sur l’artificialisation des sols invite nécessairement à s’interroger sur l’avenir des projets commerciaux et les caractéristiques que ces derniers devront impérativement présenter pour être autorisés.
En effet, si la lutte contre l’artificialisation et l’imperméabilisation des sols ne constitue pas encore un motif suffisant permettant – à lui seul – d’interdire la réalisation des projets, le gouvernement a clairement demandé aux préfets d’«agir pour faciliter aujourd’hui et pour demain des projets de développement des territoires équilibrés, sobres en consommation d’espace, qui veillent à un meilleur usage des terre» (23).
Les porteurs de projets devront donc, une nouvelle fois, faire preuve de créativité pour intégrer cette sobriété à leurs projets de développement.
Notes
1. Instruction du gouvernement du 29 juillet 2019 relative à l’engagement de l’État en faveur d’une gestion économe de l’espace, p. 3.
2. C. Hermon, La protection du sol en droit, Droit et Ville 2017/2, n° 84, p. 17 à 47, rappelant qu’en matière de sols, «le droit ne pose pas de critères de la qualité, de valeurs limites à ne pas dépasser pour préserver cette qualité ou de «valeurs-objectifs» à atteindre».
3. Organisation intergouvernementale instituée le 5 mai 1949 par le traité de Londres.
4. «le sol est une mince pellicule recouvrant une partie de la surface des continents, [il] est un milieu vivant et dynamique qui permet l’existence de la vie végétale et animale. Le sol est une ressource limitée qui se détruit facilement […] L’urbanisation doit donc être concentrée et organisée de manière à éviter autant que possible l’occupation des sols de bonne qualité […] En conséquence, une véritable politique de conservation s’impose dans le domaine des ressources en sol» (Conseil de l’Europe, Charte européenne des sols, Strasbourg, août 1972, Revue juridique de l’Environnement, 1976, n° 3-4, p. 421-424).
5. Directive 2004/35/CE du Parlement Européen et du Conseil du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux.
6. Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil définissant un cadre pour la protection des sols et modifiant la directive 2004/35/CE, COM (2006) 232 final, 22 septembre 2006.
7. Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, Feuille de route pour une Europe efficace dans l’utilisation des ressources, COM (2011) 571 final, 20 sept. 2011, p. 19).
8. Loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d’orientation du commerce et de l’artisanat.
9. Loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie.
10. Voir l’article L. 752-6 du Code de commerce dans sa version en vigueur entre juin 2006 et novembre 2008. Voir également, déjà, l’article 28 de la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 et l’article 4 de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996.
11. Loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises.
12. M. Valdiguié, Favoriser la réutilisation des friches commerciales, in Sols en danger : réduire l’artificialisation, Responsabilité et environnement, Annales des Mines, n° 91, juillet 2018. Michel Valdiguié a été président de la Commission nationale d’aménagement commercial de mars 2015 à mai 2018.
13. La loi n° 2015-411 du 13 avril 2015 visant à la prise en compte des nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques a imposé au gouvernement de remettre, chaque année, au parlement «un rapport présentant l’évolution, sur les années passées, de nouveaux indicateurs de richesse».
14. Service d’information du gouvernement, Rapport «Les nouveaux indicateurs de richesse 2016», octobre 2016, p. 59.
15. Le Comité pour l’économie verte (CEV) a été créé en février 2015 en remplacement du Comité pour la fiscalité écologique institué en 2012.
16. CEV, Rapport, Les instruments incitatifs pour la maîtrise de l’artificialisation des sols, mai 2019.
17. Cette mission a été créée sur le fondement de l’article 145 du règlement de l’Assemblée nationale : «les commissions permanentes assurent l’information de l’Assemblée pour lui permettre d’exercer son contrôle sur la politique du gouvernement. A cette fin, elles peuvent confier à plusieurs de leurs membres une mission d’information temporaire portant, notamment, sur les conditions d’application d’une législation».
18. Assemblée nationale, Rapport d’information n° 1101 sur la mission d’information sur la ressource en eau, 21 juin 2018, p. 141.
19. Ministère de la transition écologique et solidaire, Comité interministériel biodiversité, Plan Biodiversité, 4 juillet 2018, p. 6.
20. Instruction du gouvernement du 29 juillet 2019 relative à l’engagement de l’État en faveur d’une gestion économe de l’espace.
21. France Stratégie, Rapport au ministre de la Transition écologique et solidaire, Objectif «Zéro artificialisation nette» : quels leviers pour protéger les sols ?, juillet 2019, p. 31.
22. https://artificialisation.biodiversitetousvivants.fr/ Ministères de la ville, de l’agriculture et de la transition écologique et solidaire, Communiqué de presse, Installation du groupe de travail partenarial visant la lutte contre l’artificialisation des sols, 25 juillet 2019.
23. Instruction du gouvernement du 29 juillet 2019 relative à l’engagement de l’État en faveur d’une gestion économe de l’espace, p. 3.