Le juge administratif ne vit pas avec son temps ! Nous sommes en 2020 et il considère encore que la seule absence de desserte ou le risque d’atteinte au Plan d’action cœur de ville… n’est pas suffisante pour refuser un projet ! Fermant les yeux sur l’évolution de la société, il refuse de voir que l’un et l’autre de ces défauts ne sont que la conséquence d’un lieu d’implantation ou d’une programmation discutable voire anachronique. C’est ainsi qu’à Lannion, lauréate d’Action cœur de ville, la cour administrative d’appel de Nantes a estimé le 24 janvier, que la Sci Lanmor est en droit de soutenir que la Cnac a eu tort de refuser sa demande.
Par Me Antony Dutoit, avocat-associé (Létang Avocats)
En évoluant à la vitesse de la société, la jurisprudence ne condamne pas les projets, elle les améliore !
S’il est un domaine qui bouge, c’est bien celui du commerce. En ce début d’année 2020 historique, nombre de commerçants ont été contraints de baisser le rideau mais ne renoncent pas à leur activité. Beaucoup sont déjà en train de se réinventer pour mieux repartir. Le caractère essentiel de commerces a été unanimement reconnu. Une nouvelle fois le commerce a su montrer sa réactivité et sa capacité d’adaptation. Nul doute qu’il ne manquera pas d’évoluer encore à la suite de cette épreuve collective.
Face à ce commerce en mouvement perpétuel, l’attitude du juge administratif surprend parfois. La jurisprudence qui devrait être un marqueur devient marquée, marquée par le temps. Dans ce monde qui bouge, elle semble immuable ou à tout le moins tout doucement muable, tel un grand mammifère, lourd, voire maladroit, peu à l’aise avec ses mouvements.
Paralysée par ce grand corps dont elle ne maîtrise pas tous les contours ou extrêmement prudente, le résultat en est le même, ce monstre n’ose pas trop bouger. Il est enfermé dans ses habitudes, cloîtré dans son monde qu’il connaît trop bien et peu enclin à s’aventurer au-delà de ce qu’il connaît.
Pourtant le monde bouge. Il bouge continuellement, perpétuellement et justifie donc que ceux qui le jugent évoluent avec. Aux travers de quelques exemples, nous verrons que le juge administratif aurait sans doute intérêt à se défaire de ses vieilles habitudes. En effet, il paraît indispensable que sa jurisprudence évolue et qu’elle évolue au rythme de la société.
A défaut, elle pourrait vite se trouver dépassée et perdre le contact avec la réalité.
Les projets d’aménagements commerciaux sont examinés par les commissions d’aménagement commercial. Le législateur leur a fourni de nombreux critères d’appréciation pour déterminer de la qualité urbanistique, environnementale et sociétale d’un projet. Parmi ces critères, on retrouve notamment la desserte des projets par les différents modes de transports et l’animation des centres-villes.
1. Ainsi, il peut être surprenant que le juge considère encore que la desserte d’un projet, par des modes de transports alternatifs à la voiture, n’est pas à elle-seule suffisante pour autoriser ou refuser un projet d’aménagement commercial. Les premières décisions de la Haute Juridiction (1) date de 2013 (2) … Il y a donc sept ans… C’est très long à l’heure de notre monde qui bouge.
En effet, alors même que le réchauffement climatique s’impose comme une évidence, que l’activité humaine est pointée du doigt et que nombreux sont ceux qui nous promettent la fin de la voiture individuelle, l’attitude du juge administratif surprend. Cela fait des années qu’il rabâche que l’absence d’alternative à la voiture pour fréquenter un équipement commercial n’est pas rédhibitoire. L’arrêt de principe date du 18 juin 2014 (3) «si la société requérante soutient que la desserte du projet en transports collectifs est insuffisante et la réalisation d’aménagements futurs incertaine, la circonstance que le site n’est pas desservi par un réseau de transports collectifs ne justifie pas, par elle-même, en l’espèce, un refus de l’autorisation sollicitée».
En d’autres termes, l’absence de desserte en transports collectifs, à pied ou à vélo ne constitue pas une lacune suffisante pour justifier un refus de la commission d’aménagement commercial compétente. Une évolution ne serait pas superflue. Elle correspondrait sans doute aux initiatives des gouvernements et villes du monde entier pour développer et inciter aux modes de transports alternatifs à la voiture.
Alors combien de temps encore faudra-il attendre que le juge administratif, bloqué en cette bonne vieille année 2014, fasse son retour vers le futur (4) ?
2. La question de la desserte en transports collectifs ou l’accessibilité à un équipement commercial par des modes de transports alternatifs n’est pas la seule illustration du rapport distant du juge administratif avec notre temps.
Un autre exemple vient illustrer cette distance avec la réalité. En 2017, le ministère de la Cohésion des territoires, crée le Plan d’action cœur de ville. Ce plan est créé compte tenu de la dévitalisation de nombreux centres-villes du territoire. Ce plan d’ampleur prévoit la mobilisation de 5 milliards sur cinq ans. L’ambition du plan est de faire revenir en centre-ville des opérateurs de logements, des commerçants et plus largement d’encourager le maintien ou la venue des activités en centre-ville. Il s’agit de rendre aux villes moyennes leur rayonnement et leur attractivité.
Nul ne saurait dire que la situation des centres-villes de ces villes moyennes n’est pas préoccupante. Tout à chacun a pu constater cette déshérence, ces panneaux «bail à céder» «à louer» «local à céder» qui pullulent dans les artères commerçantes de nos villes. Lorsque la Cdac, puis le cas échéant la Cnac statue sur un projet soumis à autorisation d’exploitation commerciale, elle doit notamment prendre en considération (5) : «e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d’implantation, des communes limitrophes et de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d’implantation est membre ;».
Il ne paraît pas illogique que ces commissions recherchent, lorsqu’elles sont invitées à statuer sur un projet, si la commune d’implantation ou une commune limitrophe est bénéficiaire du Plan d’action cœur de ville précité. Le bénéfice de ce plan est sans nul doute un bon indicateur de l’état du tissu commercial de centre-ville.
C’est ainsi que la commission nationale d’aménagement commercial a fait référence à ce plan dans de nombreuses décisions et considéré lorsque la commune d’implantation en était bénéficiaire que cela pouvait justifier de refuser un projet susceptible de porter atteinte à ce centre-ville. Cela justifiait également de veiller à l’utilisation des fonds publics et d’éviter le paradoxe d’en injecter dans le centre-ville d’une part et d’autoriser un projet périphérique pouvant lui porter une atteinte létale d’autre part. Cela semblait relever d’une certaine forme de bon sens.
C’était sans compter sur le juge administratif qui de nouveau semble peu sensible à l’actualité et peu enclin à voir dans le Plan d’action cœur de ville le signal d’alarme de la désaffection des français pour leur centre-ville. C’est ainsi qu’il a censuré la Cnac lorsqu’elle tirait, du bénéfice du Plan d’action cœur de ville, la conclusion d’une nécessaire préservation du centre-ville et conséquemment recalait le projet qui lui était soumis. A cela le juge administratif répond : «Ainsi, alors même que la commune de Lannion est lauréate du programme national “Action cœur de ville”, la Sci Lanmor est fondée à soutenir que la Cnac a fait une inexacte application des dispositions précitées du Code de commerce en retenant ce motif pour refuser sa demande (6).»
Dans chacun de ces exemples, le juge administratif considère donc que la seule absence de desserte, le risque d’atteinte au Plan d’action cœur de ville… n’est pas suffisante pour refuser un projet. C’est faire fi de plusieurs éléments.
En premier lieu, et ainsi qu’il vient d’être dit, c’est fermer les yeux sur l’actualité et l’évolution de la société. En second lieu, c’est probablement refuser de voir que l’absence de desserte en transports collectifs ou le risque pour les commerces de centre-ville ne sont que la conséquence d’un lieu d’implantation ou d’une programmation discutable voire anachronique. Cette absence ou ce risque ne sont donc pas les seuls inconvénients du projet.
En évoluant à la vitesse de la société, la jurisprudence ne condamne pas les projets, elle les améliore !
Notes
1. Conseil d’Etat qui ne traite plus d’urbanisme commercial, en premier et dernier ressort depuis le 1er Janvier 2014.
2. Conseil d’Etat, 27 novembre 2013, Les Boucles de Seine, n° 360653, Conseil d’Etat, 2 octobre 2014, Sté le Phénix, n° 361345.
3. Conseil d’Etat, 18 juin 2014, Société Sadef, n° 362862. Voir par exemple : CAA Nancy, 13 décembre 2018, n° 17NC02875 : «20. La seule circonstance que le projet ne serait pas accessible par les modes de transports doux ou en transports en commun ne justifie pas à lui seul un refus d’autorisation.».
4. Retour vers le futur I, II et III, Robert Zemeckis.
5. Article L. 752-6 du Code de commerce.
6. Cour administrative d’appel de Nantes, 24 janvier 2020, n° 19NT01114.